LE NORME DELLA LEGGE FINANZIARIA 2007 SUL PERSONALE

Materiale didattico a cura del dott. Arturo Bianco

Significativo allentamento dei vincoli alla spesa ed alle assunzioni, in particolare per gli enti locali che sono soggetti al patto di stabilità e che lo hanno rispettato: è questo il tratto essenziale della legge finanziaria 2007 in tema di personale dei comuni, delle province e degli altri enti locali. Non mancano importanti novità su altri aspetti di particolare rilievo, come le iniziative per la stabilizzazione del personale precario, la spinta alla razionalizzazione delle strutture organizzative, il rilancio della formazione del personale, anche attraverso l'avvio di un percorso di riforma delle strutture pubbliche e la modifica delle regole per la contrattazione collettiva nazionale di lavoro, in particolare attraverso la riduzione dei tempi per l'entrata in vigore delle intese.

 

IL CARATTERE

E' evidente il salto di qualità in termini di valorizzazione della autonomia delle singole amministrazioni e di riduzione di vincoli rispetto alle disposizioni rispetto alle disposizioni vincolistiche che hanno caratterizzato le leggi finanziarie degli ultimi anni. Tali norme erano infatti tese essenzialmente ad ottenere esiti di contenimento della spesa, attraverso la previsione di drastiche limitazioni alle possibilità di effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato, al ricorso a forme flessibili ed agli incarichi di collaborazione e la introduzione di un tetto alla spesa complessiva per le risorse umane. Le nuove scelte compiute dal legislatore non devono però indurre le amministrazioni locali nell'errore di ritenere conclusa la spinta legislativa a che i singoli enti ricerchino soluzioni di razionalizzazione delle proprie strutture organizzative, sperimentando forme di contenimento dei relativi costi e di miglioramento della efficienza, della efficacia e della economicità. Siamo infatti dinanzi al passaggio da una scelta legislativa nella quale tale ricerca era imposta dalle prescrizioni (limitazioni alle assunzioni, obbligo di rideterminazione delle dotazioni organiche, contenimento della spesa etc) ad una scelta nella quale il raggiungimento di tali obiettivi è rimesso alle valutazioni effettuate autonomamente dai singoli enti. In questo passaggio vi è la scommessa fondamentale che caratterizza il disegno legislativo sul versante del personale degli enti locali: l'esperienza dei prossimi mesi ci dirà se questa scommessa sarà vinta o se, invece, le amministrazioni non saranno capaci di applicare concretamente in modo autonomo gli stimoli che il legislatore nazionale continua a prospettare sul terreno delle scelte operative di razionalizzazione dei propri modelli organizzativi. Si deve comunque evidenziare che la spesa per il personale non viene sottratta in modo integrale dai vincoli, visto che essa viene compresa tra le voci sulle quali calcolare il rispetto del patto di stabilità per i comuni e le province che sono ad esso sottoposti, mentre per i piccoli comuni che ne sono esenti il legislatore mantiene i vincoli tanto alle assunzioni a tempo indeterminato quanto alla spesa, anche se in misura ridotta rispetto agli stringenti vincoli imposti negli anni precedenti e, in particolare, nel 2006. Sul terreno della razionalizzazione dei modelli organizzativi assumono un particolare rilievo le indicazioni dettate per il contenimento della quantità di personale che in ogni amministrazione può essere utilizzato per gli uffici cd di supporto.

La legge finanziaria 2007 si caratterizza per numerose altre indicazioni che hanno una notevole rilevanza e, spesso, carattere innovativo. Alla scelta, che ha in particolare caratterizzato la legge finanziaria 2006 e gli interventi legislativi che nel corso di tale anno si sono succeduti, di limitare la possibilità di ricorso a forme flessibili di assunzione, quali i contratti a tempo determinato e di somministrazione e lavoro nonché per le collaborazioni coordinate e continuative, sia in termini di spesa complessiva che di ragioni giustificatrici, fa seguito l'avvio della stabilizzazione di tale personale. In altri termini, il legislatore sembra prima avere limitato la possibilità di dar vita a forme di assunzioni precarie e poi ha scelto di avviare il percorso di riduzione del numero di tali posizioni. Ancora una volta per gli enti locali siamo dinanzi ad una scelta che è sostanzialmente rimessa, tranne che per le collaborazioni coordinate e continuative, alla autonomia dei singoli enti.

Un capitolo non meno importante è costituito dalla scelta di restringere i termini per l'entrata in vigore dei contratti collettivi nazionali di lavoro. E' questa la risposta legislativa al fenomeno dell'allungamento dei tempi della contrattazione. Si deve subito sottolineare che essa coglie però solo un aspetto del fenomeno e neppure quello di maggiore rilevanza. Infatti, alla base dell'accumularsi dei ritardi nella contrattazione (ad oggi non sono state avviate le procedure per il rinnovo dei CCNL relativi al quadriennio normativo 2006/2009 e biennio economico 2006/2007, mentre numerosi contratti del quadriennio precedente non risultano ancora stipulati, ad esempio nel comparto delle regioni e degli enti locali il contratto dei dirigenti per il biennio 2004/2005 e quello dei segretari comunali e provinciali per l'intero quadriennio 2002/2005) vi sono soprattutto le lentezze connesse all'avvio della contrattazione, lentezze che derivano in particolare dalle difficoltà nella definizione delle quantità di risorse finanziarie da destinare al suo finanziamento. Da sottolineare un effetto strettamente connesso alla scelta legislativa di imporre tempi definiti e certi alla attività di verifica da parte del Governo, dei comitati di settore e della Corte dei Conti: il significativo rafforzamento del ruolo negoziale dell'Aran come rappresentante delle amministrazioni pubbliche.

Sono molto importanti anche le indicazioni contenute nella legge finanziaria in tema di formazione del personale dipendente dalle PA. Si avvia un percorso di collaborazione sinergica tra le scuole pubbliche centrali, un percorso che, almeno in questa fase, riguarda direttamente quelle che si occupano della selezione e dell'aggiornamento del personale dipendente dalle amministrazioni statali. In tale ambito viene creata una specifica Agenzia che dovrebbe costituire il nuovo motore propulsivo della intera formazione pubblica. Tale percorso non tocca, almeno per ora, le strutture di formazione per il personale delle regioni e degli enti locali, ma non vi è dubbio che i suoi effetti sono destinati inevitabilmente a riprodursi anche su questo versante. Ed ancora, si deve evidenziare la scelta di avviare un percorso di accreditamento delle strutture private che operano sul versante della formazione ai dipendenti pubblici, scelta da cui speriamo che possano scaturire effetti positivi in termini di miglioramento della offerta.

Ovviamente non mancano un insieme di disposizioni che hanno un carattere più delimitato, in particolare per i destinatari, ma che non hanno per questo una minore importanza. Si devono ricordare, in primo luogo, le possibilità più ampie offerte ai dirigenti per individuare messi notificatori, sia tra i dipendenti dell'ente che tra altri soggetti, Un insieme di opportunità che dovrebbe consentire alle singole amministrazioni di potere affrontare e risolvere in modo più semplice la gestione delle entrate proprie. Ed ancora, la inedita destinazione al sostegno ad assunzioni flessibili mirate di una quota delle entrate derivanti dalle contravvenzioni per la inosservanza delle regole dettate dal Codice della Strada. Viene imposto a tutti i soggetti pubblici che conferiscono incarichi di collaborazione coordinata e continuativa o che instaurano rapporti di tirocinio di effettuare immediate comunicazioni alle strutture preposte. Sono rafforzati i vincoli posti in capo ai soggetti pubblici per la verifica del puntuale rispetto degli obblighi sia contributivi che di verifica del rispetto delle norme dettate per la tutela della sicurezza sul lavoro. Ed infine viene riproposta la ennesima proroga della durata dei progetti per i lavoratori socialmente utili.

 

I LIMITI ALLA SPESA ED ALLE ASSUNZIONI

Gli elementi di maggiore rilievo innovativo della legge finanziaria 2007 sono quelli previsti in tema di assunzioni e di spesa per il personale. E' questo il tema su cui si registra un netto salto rispetto al regime vincolistico dettato dalle leggi finanziarie degli anni precedenti e, in particolare, dalle leggi n. 311/2004, limiti alle assunzioni a tempo indeterminato, e n. 266/2006, obbligo di riduzione della spesa.

Le norme sono nettamente separate per gli enti sottoposti al patto di stabilità e per le amministrazioni che non sono soggette a tale vincolo. Si deve sottolineare che esse hanno, scelta alquanto insolita, visto che generalmente tali amministrazioni godono di regimi di maggiore favore, un carattere più restrittivo per i piccoli comuni, cioè per gli enti che non sono soggetti al patto di stabilità.

Per gli enti soggetti al patto di stabilità la normativa è dettata nel comma 557 e detta le seguenti disposizioni:

1)     vincolo alla riduzione delle spese del personale, attraverso il contenimento delle assunzioni, della spesa per la contrattazione ed attraverso la razionalizzazione delle strutture organizzative;

2)     utilizzazione delle norme sulla razionalizzazione delle strutture organizzative e sulla determinazione dei fondi per la contrattazione integrativa decentrata,

3)     disapplicazione dallo 1 gennaio 2007 dei tetti alle assunzioni ed al contenimento della spesa per il personale.

Tali disposizioni sono completate da quelle relative al patto di stabilità, che prevedono la inclusione della spesa per il personale in quella utile per il suo calcolo e dal ribadire, e per alcuni versi rafforzare, il limite del divieto di effettuare nuove assunzioni per gli enti che non lo rispettano.

Per gli enti che non sono soggetti al patto di stabilità, cioè per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, le disposizioni sono dettate nel comma 562 e prevedono:

1)     la spesa per il personale nel 2007 non deve superare quella dell'anno 2004;

2)     il tetto alle assunzioni è fissato nella copertura delle cessazioni verificatesi nell'anno precedente.

 

I VINCOLI PER GLI ENTI SOGGETTI AL PATTO

Gli enti locali che sono soggetti al patto di stabilità, cioè i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e le province, vedi il comma 676, devono garantire "la riduzione delle spese di personale". Siamo dinanzi ad un principio di carattere generale che viene posto dalla legge finanziaria 2007. Tale vincolo deve essere considerato come la specificazione di una norma di carattere generale dettata dall'articolo 1, comma 1, lettera b) del DLgs n. 165/2001, che espressamente prevede che tra le finalità delle PA vi sia quella di "razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta ed indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica". E' questa, in altri termini, una indicazione di carattere generale a cui le amministrazioni debbono dare risposta permanente e che, quindi, devono considerare come una costante per la loro attività. La prima conseguenza della esistenza di tale vincolo è che tutti gli atti riguardanti la gestione del personale, ivi compresi quelli organizzativi, devono essere espressamente motivati in relazione al rispetto di tale disposizione. E che, laddove l'atto non risponda a questa logica, occorre che siano indicate le specifiche motivazioni, nonché che sia ben chiaro l'impegno complessivo al rispetto della indicazione legislativa.

Questa disposizione viene accompagnata dalla sua finalizzazione al "concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica di cui ai commi da 655 a 695", cioè degli obiettivi che sono dettati per il rispetto del patto di stabilità. Attraverso questa formula il legislatore si assicura che tali vincoli si applichino alle amministrazioni regionali ed a quelle locali, in quanto norme di principio che hanno un carattere vincolante.

Il vincolo alla spesa ha carattere generale, a differenza di quanto previsto per il 2006 dalla legge finanziaria; non è quantificato in una cifra minima che debba comunque essere raggiunta e non sono neppure previste specifiche sanzioni in caso di suo mancato rispetto, quantomeno sanzioni ulteriori rispetto a quelle introdotte dal Decreto Legge n. 223/2006. Per cui, il  vincolo esiste e riguarda in modo esplicito gli enti soggetti al patto di stabilità, ma nella sua applicazione le amministrazioni hanno un margine di autonomia assai rilevante, autonomia che spazia dalla fissazione del limite alle modalità della sua concreta attuazione. In altri termini, occorre evidenziare con chiarezza che le amministrazioni che non diano attuazione a questa indicazione legislativa collocano la propria attività al di fuori della sfera della legittimità, sulla base dei canoni dettati dalla legge finanziaria 2007.

Sulla base di questa considerazione, altro elemento da assumere, gli enti devono individuare la composizione della propria spesa per il personale, visto che non si applicano necessariamente le indicazioni di cui al comma 198 e seguenti della legge finanziaria 2006, in particolare per ciò che riguarda la inclusione degli oneri per le collaborazioni coordinate e continuative e l'intero costo dei contratti di somministrazione.

 

LE MODALITA' DI APPLICAZIONE

Per il rispetto della indicazione legislativa al contenimento della spesa per il personale i singoli enti soggetti al patto di stabilità hanno tre grandi strade a propria disposizione: "il contenimento della dinamica retributiva ed occupazione, anche attraverso la razionalizzazione delle proprie strutture organizzative". Cioè essi possono agire su una delle seguenti leve: il limitare i compensi per i propri dipendenti, ovviamente per quanto possibile sulla base della normativa e delle disposizioni contrattuali esistenti; il limitare il numero dei dipendenti e l'agire sul modello organizzativo, in modo da razionalizzare l'uso del personale.

La legge prevede espressamente la possibilità di utilizzare un insieme di disposizioni che sono dettate per le amministrazioni dello Stato. Sul versante del riassetto organizzativo si possono utilizzare le disposizioni di cui ai commi compresi tra il 513 ed il 543 della stessa legge. Tali disposizioni riguardano i tetti alle assunzioni di agenti della PS, di vigili del fuoco, di personale dell'Arma dei carabinieri, di personale del Corpo della guardia di finanza, di magistrati ordinari, di magistrati amministrativi e contabili, di guardie forestali, i tetti di assunzioni per il personale statale, nonché la stabilizzazione di personale precario, le assunzioni di segretari, la riorganizzazione del Corpo della polizia penitenziaria, la possibilità di autorizzazioni per assunzioni eccezionali, la conversione in assunzioni a tempo indeterminato dei contratti di formazione e lavoro, la riserva ai cococo nelle assunzioni a tempo determinato, le assunzioni da parte delle agenzie fiscali, la proroga dei comandi del personale delle poste, la proroga dei termini di validità delle graduatorie concorsuali e le assunzioni delle Autorità di garanzia sulla privacy e sulle comunicazioni. Occorre evidenziare che queste disposizioni dettano, nella gran parte dei casi, norme di tipo specifico e particolare, norme che spesso sono dettate in attuazione delle indicazioni dettate nei commi 404 e seguenti. Per cui sembra doversi ritiene che il riferimento legislativo debba riferirsi soprattutto a queste ultime disposizioni ed in particolare alle seguenti: riorganizzazione e contenimento delle posizioni dirigenziali, gestione unitaria del personale e dei servizi comuni, riorganizzazione degli uffici ispettivi, riduzione degli organismi di analisi e studio e riduzione del numero di dipendenti addetti alle funzioni di supporto.

Sul versante del contenimento della spesa per la contrattazione integrativa viene fatto espresso riferimento alle disposizioni dettate nei commi 189, 191 e 194 della legge n. 266/2006. Il primo prevede che il fondo per le risorse decentrate costituito in ogni singolo ente non debba eccedere quello dell'anno 2004. Il secondo stabilisce che nell'incremento dei fondi si deve fare riferimento esclusivamente a quelli non utilizzati nel fondo 2004. Siamo dinanzi a disposizioni che devono essere raccordate con le previsioni contrattuali, ad esempio con quelle previste dal CCNL del 9.5.2006 che impongono l'adeguamento obbligatorio del fondo per le risorse decentrate per gli enti che rispettano le condizioni dalla stessa intesa prevista per i rapporti tra entrate correnti e spesa per il personale. Per cui tali vincoli si devono intendere riferiti alle possibilità offerte alle amministrazioni di integrare autonomamente tale fondo, ad esempio per l'attivazione e/o l'ampliamento di servizi esistenti o per la quota fino allo 1,2% del monte salari 1997. Il comma 194 impegna le amministrazioni a tenere conto, ovviamente in diminuzione, della consistenza della dotazione organica e del numero dei dipendenti in servizio ai fini della determinazione della consistenza di tale fondo.

 

IL DIVIETO PER GLI ENTI CHE NON RISPETTANO IL PATTO

Le sanzioni per gli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità nell'anno 2006 vengono cancellate, ad eccezione di quella che stabilisce il divieto di effettuare assunzioni di personale. Anzi si deve dire che tale divieto è reso ancora più pregnante: le amministrazioni che non hanno rispettato il patto di stabilità "non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipo di contratto". Il rafforzamento di tale divieto è dato dal richiamo al divieto di effettuare assunzioni con "qualsiasi tipo di contratto", mentre le norme precedentemente in vigore si limitavano a parlare di un divieto di assunzioni "a qualsiasi titolo".

Sulla base di questa previsione dobbiamo ritenere inibite le assunzioni a tempo indeterminato, ivi comprese quelle necessarie a rispettare i limiti minimi imposti dalla normativa a tutela del personale disabile, e le assunzioni a tempo determinato, a qualunque titolo esse siano state disposte, ivi comprese ad esempio quelle sostitutive e quelle disposte ai sensi degli articoli 110 (dirigenti e responsabili a tempo determinato per la copertura di posti vacanti e, entro il limite del 5%, extradotazione organica) e 90 (personale degli uffici di staff degli organi politici) del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali. Vi è inoltre il divieto alle assunzioni tramite la mobilità: occorre chiarire se il rafforzamento del vincolo riguarda anche la esclusione di quella per compensazione pure prevista dal DPCM del 15.2.2006. Occorre inoltre considerare che la formula legislativa utilizzata dalla legge finanziaria 2007 sembra comprendere le assunzioni attraverso contratti flessibili, in particolare il ricorso ai contratti di somministrazione. Si deve infine chiarire se il divieto riguarda il conferimento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, formula che non viene espressamente utilizzata nell'ambito del divieto, ma che sembra per molti versi ricompresa nell'ambito di un divieto di così ampia portata.

I COMUNI NON SOGGETTI AL PATTO

Per i piccoli comuni, intendendo come tali quelli con popolazione inferiore a 5.000 abitanti e che non sono soggetti al patto di stabilità, i vincoli continuano a persistere anche se in modo meno duro che nell'anno 2006. Il comma 562 detta, in primo luogo, l'obbligo di rispettare il tetto della spesa per il personale. Tale tetto non viene più fissato in quello dell'anno 2004 ridotto della percentuale di almeno l'1%, ma nella spesa sostenuta in tale esercizio. Siamo dinanzi ad un allentamento significativo, visto che non obbliga gli enti ad adottare necessariamente misure di riduzione, ma di fermarsi al loro mero contenimento. Si dettano una serie di indicazioni per il calcolo di tale spesa: essa deve essere comprensiva degli oneri riflessi a carico dell'ente e non deve calcolare gli incrementi derivanti dagli aumenti contrattuali. Ovviamente nell'ambito degli oneri per i rinnovi contrattuali si devono considerare gli arretrati e gli aumenti del fondo per le risorse decentrate entro il tetto massimo consentito dal CCNL 9.5.2006.

Per il calcolo della spesa per il personale si deve fare riferimento al complesso degli oneri ad esso riferiti, siano essi compresi nel monte salari o direttamente nel bilancio dell'ente, e tanto che si riferiscano ai dipendenti assunti a tempo indeterminato che a quelli assunti a tempo determinato. Occorre però chiarire se in tale ambito si devono considerare riproposte le indicazioni dettate dal comma 198 della legge finanziaria 2006, che non viene espressamente né riproposto né abrogato, per cui non è chiaro se esso sopravvive per le parti compatibili con le modifiche legislative. In particolare si deve chiarire se sono da considerare comprese tutte le forme di assunzione flessibile, anche i contratti di somministrazione e se anche la parte riguardante il compenso alla società che somministra il lavoratore. Ed ancora se si devono considerare compresi i contratti di collaborazione coordinata e continuativa.

Per le assunzioni di personale, il comma 562 attenua significativamente il tetto posto dal DPCM 15.2.2006: esse possono essere effettuate entro il limite massimo del numero delle cessazioni verificatesi "complessivamente" nell'anno precedente. In altri termini, viene estesa a tutti i comuni al di sotto di 5.000 abitanti la norma di favore prima limitata ai soli enti con una popolazione inferiore alle 2.000 unità e si offre la possibilità di coprire completamente il turnover.

Occorre al riguardo chiarire se tale tetto debba essere inteso necessariamente con riferimento al numero di dipendenti cessati ovvero se esso possa interpretarsi con riferimento alla spesa per il numero dei dipendenti cessati, cioè nella interpretazione più estensiva del DPCM fornita dal Dipartimento della Funzione Pubblica e dalla Ragioneria Generale dello Stato. Si deve inoltre chiarire se nell'ambito "delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno" debba essere o meno compreso il personale trasferito a seguito di mobilità volontaria, personale che il citato DPCM non considerava utile ai fini del calcolo delle cessazioni. Ambedue queste risposte dipendono dal considerare o meno ancora in vigore il DPCM del 15.2.2006 dettato in applicazione delle disposizioni della legge n. 311/2004.

 

IL MANCATO RISPETTO DEL VINCOLO ALLA RIDUZIONE DELLA SPESA PER IL PERSONALE

Le modifiche introdotte dal DL n. 223/2006, cd Decreto Bersani Visco, al comma 204 della legge finanziaria 2006 hanno previsto la irrogazione della sanzione del divieto di potere effettuare assunzione di dipendenti a qualsiasi titolo da parte degli enti che non rispettano il vincolo della riduzione di almeno l'1% della spesa per il personale. La disposizione è stata dettata nella forma della riscrittura del comma 204 della legge n. 266/2005, disposizione che viene disapplicata dalle nuove norme per gli enti soggetti al patto di stabilità ma non per i comuni che non sono allo stesso vincolati. Per cui sembra che si realizzi una ulteriore differenza tra enti soggetti e non soggetti al patto di stabilità. Queste sono le indicazioni a cui spinge la lettura della disposizione. E' utile che su di essa intervenga con sollecitudine un chiarimento istituzionale, tale da risolvere tutti i dubbi applicativi.

Una ulteriore differenziazione sembra prodursi tra gli enti soggetti al patto e quelli che non sono soggetti sul periodo di validità delle graduatorie concorsuali. Nei primi, che non hanno più vincoli alle assunzioni, esse dovrebbero tornare alla validità triennale, nei secondi dovrebbe restare la validità per 6 anni.

 

LE DISPOSIZIONI COMUNI

Si deve ritenere ancora in vigore il comma 103 della legge finanziaria 2005, legge n. 311/2004. Tale disposizione stabilisce che tutte le PA, a decorrere dall'anno 2008, cioè dal termine del periodo per il quale vigono i regimi più restrittivi imposti come tetto alle assunzioni dalla stessa norma, e poi concretamente applicati nel DPCM 15.2.2006, debbano "effettuare assunzioni a tempo indeterminato entro i limiti delle cessazioni dal servizio verificatesi nell'anno precedente". E che tale limite debba essere osservato in modo da comprendere anche il "previo esperimento delle procedure di mobilità".

Siamo dinanzi ad una norma che è dettata a regime e che vuole fissare un nuovo tetto alla consistenza del personale pubblico in servizio, consistenza che è determinata dalla stessa disposizione in modo esclusivamente "storico", cioè sulla base dei dipendenti in servizio, senza alcun riferimento alla dimensione delle dotazioni organiche, al loro rapporto con il numero degli abitanti e con la qualità e quantità dei servizi resi e neppure al tasso di copertura e/o al rapporto tra dipendenti in servizio ed abitanti. La disposizione pone un limite invalicabile, che per i comuni non soggetti al patto, è sostanzialmente anticipata dal tetto alla copertura del turn over. Si deve sottolineare che essa rende ancora più rigido il tetto alle assunzioni, visto che ne introduce uno per i comuni soggetti al patto e che, per quelli che non sono soggetti, lo rende più rigido, visto che introduce nel limite della copertura delle cessazioni anche il ricorso alla mobilità, che invece è da considerare escluso nella normativa precedente e nelle disposizioni fissate dalla legge finanziaria 2007

Si deve sottolineare che questa disposizione comprende anche il ricorso alla mobilità, quindi non consente in alcun modo la crescita del numero di dipendenti in servizio neppure tramite questo strumento, che pure il legislatore per molti aspetti privilegia, stante che esso non determina l'aumento della spesa complessiva per il personale delle PA, ma solo una diversa allocazione tra i singoli enti e che determina elementi di utile interscambio tra le amministrazioni.

LE STABILIZZAZIONI

Viene resa possibile la stabilizzazione, cioè la trasformazione in rapporto di lavoro a tempo indeterminato, del personale precario in servizio da almeno tre anni presso le amministrazioni pubbliche. Viene previsto inoltre un obbligo di riserva nell'ambito delle procedure selettive per le assunzioni a tempo determinato per i cococo in servizio da almeno un anno. Si consente agli enti locali di procedere alla assunzione di lavoratori socialmente utili. Tali scelte sono compiute per il complesso delle PA e sono previste, con norme specifiche che non differiscono peraltro da quelle di carattere generale, anche per gli enti locali. Le disposizioni dettate per i comuni e le province ripetono sostanzialmente le indicazioni dettate per l'insieme delle amministrazioni pubbliche, mentre è del tutto peculiare la disposizione sui lavoratori socialmente utili. La legge finanziaria detta, con altre norme, peraltro aggiunte in una fase successiva e non pienamente coordinate con le disposizioni di carattere generale sulle stabilizzazioni, le modalità di finanziamento di tale operazione. Dalla applicazione dell'insieme di tali disposizioni deriverà una forte spinta sulle amministrazioni locali a procedere alla immissione a tempo indeterminato di tale personale, spinta che per i comuni di più ridotte dimensioni è ostacolata dalla impossibilità di superare i tetti massimi di assunzioni a tempo indeterminato fissate dalla stessa norma, mentre per le amministrazioni di maggiore dimensione dovrà fare i conti con i vincoli derivanti dal rispetto del patto di stabilità.

 

IL CARATTERE NON VINCOLANTE

Si deve mettere subito in evidenza che le disposizioni sulla stabilizzazione del personale in servizio a tempo determinato consentono agli enti locali di avviare le procedure di stabilizzazione, ma non dettano un obbligo in capo a tali amministrazioni. Il legislatore ha, in altri termini, voluto rendere possibile questa scelta, ma non la ha resa obbligatoria. Si deve inoltre segnalare che, per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, la possibilità di effettuare assunzioni a tempo determinato è subordinata alla quantità di assunzioni che le stesse amministrazioni possono effettuare, cioè la copertura integrale delle cessazioni verificatesi nell'anno precedente. Entro tale tetto queste amministrazioni possono inoltre procedere alla stabilizzazione di lavoratori socialmente utili. A sottolineare il carattere facoltativo delle scelte di stabilizzazione di tale personale vi è inoltre la indicazione dettata dal legislatore in sede di norme sul finanziamento; anche in questo caso è previsto che tali risorse siano rese disponibili per le amministrazioni che ne faranno richiesta.

Per tutte le amministrazioni è inoltre richiesto che queste assunzioni siano effettuate per posti vacanti nella dotazione organica. Non è cioè consentita la istituzione di posti in soprannumero, quindi con una forma diversa di precariato. Ovviamente le amministrazioni possono modificare, nell'ambito delle previsioni legislative, la propria dotazione organica. Ricordiamo al riguardo che tutti i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti sono vincolati in tal senso dalle previsioni contenute nel DPCM 15.2.20006, che dà attuazione alle previsioni dettate dalla legge n. 311/2004.

La riserva da prevedere, nell'ambito dei concorsi per le assunzioni a tempo determinato, per i collaboratori coordinati e continuativi, è invece stata prevista come un vero e proprio vincolo.

Ambedue queste forme di stabilizzazione sono precluse agli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità: per tali amministrazioni vale infatti il divieto di effettuare assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipo di contratto; rimane invece da chiarire se tale divieto si estende alle amministrazioni che nell'anno 2006 non hanno rispettato il vincolo della riduzione rispetto all'anno 2004 di almeno l'1% della spesa per il personale

 

I SOGGETTI DESTINATARI

Le norme di legge prevedono quattro specifiche tipologie di dipendenti a tempo determinato che possono essere destinatari di questa possibilità:

1)     attualmente in servizio da almeno 3 anni, anche non continuativi;

2)     che conseguano il periodo di servizio di almeno 3 anni a seguito di contratti stipulati prima dello scorso 29 settembre 2006, cioè la data di presentazione della proposta di legge finanziaria;

3)     che siano stati in servizio per almeno 3 anni negli ultimi 5 anni;

4)     lavoratori socialmente utili nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.

Le prime tre ipotesi riguardano solo personale in servizio a tempo determinato e non anche assunto con altre forme di flessibilità, quali ad esempio i contratti di somministrazione o i vecchi lavoratori interinali.

Occorre inoltre evidenziare che sono esclusi i dirigenti, formula che deve essere intesa in senso tecnico, cioè con riferimento a coloro che sono inquadrati nell'ambito della categoria dirigenziale e non con riferimento a coloro che a cui sono assegnati incarichi di responsabilità di uffici e servizi negli enti sprovvisti di dirigenti. Per cui si ritiene che i responsabili assunti ai sensi dell'articolo 110 del DLgs n. 267/2000 possano essere oggetto della stabilizzazione.

Né tale possibilità può essere preclusa ai dipendenti degli uffici di staff degli organi politici assunti ai sensi dell'articolo 90 del DLgs n. 267/2000, sempre che ovviamente la loro assunzione sia stata effettuata nella forma del lavoro subordinato a tempo determinato, non di natura dirigenziale e che vi sia un posto libero nella dotazione organica.

 

IL REQUISITO CONCORSUALE

Il comma 558 è molto netto nello stabilire che le stabilizzazioni rispettino il vincolo concorsuale, cioè che il personale interessato sia stato in precedenza selezionato attraverso questo tipo di procedure o sia sottoposto in questa fase a selezioni aventi natura concorsuale. In altri termini, in applicazione del principio di carattere generale stabilito dalla Costituzione, occorre che tale personale abbia superato una prova concorsuale. Nel caso in cui ciò sia avvenuto a monte, la prova concorsuale ha avuto necessariamnete una natura pubblica; mentre nel caso in cui ciò avvenga in questa occasione, appare sufficiente anche una specifica prova riservata. Prova che potrebbe anche non avere tutti i crismi concorsuali, essendo previsto dal legislatore unicamente il vincolo delle "prove selettive". Le eccezioni sono possibili solo nei casi in cui direttamente la legge prevede che la assunzione sia avvenuta senza la necessità del rispetto del vincolo delle prove concorsuali, pensiamo ad esempio al personale avviato direttamente dagli uffici di collocamento per le categorie per le quali è necessario il solo possesso del requisito del titolo di studio della scuola dell'obbligo.

 

I COLLABORATORI COORDINATI E CONTINUATIVI

Per i collaboratori coordinati e continuativi è prevista la riserva nell'ambito delle assunzioni a tempo determinato. Siamo dinanzi ad una disposizione che non è formulata tecnicamente in modo sufficientemente preciso. Il comma 560 stabilisce che le amministrazioni locali soggette al patto di stabilità debbano riservare almeno il 60% delle assunzioni a tempo determinato ai collaboratori coordinati e continuativi in servizio da almeno 1 anno alla data dello scorso 29 settembre 2006, cioè al momento della presentazione della proposta di legge finanziaria 2007. Sono esclusi da tale obbligo gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa che sono stati disposti sulla base di "nomina politica". Tale formula deve essere, ad avviso di chi scrive,  interpretata non nel senso che tutti i collaboratori coordinati e continuativi individuati da un organo politico non possono essere destinatari di tale possibilità, ma che il divieto si applica agli incarichi che hanno una natura politica, cioè che si riferiscono a compiti di questo tipo.

La riserva costituisce, a differenza delle norme sulla stabilizzazione del personale a tempo determinato, un vero e proprio obbligo per le amministrazioni locali. Ovviamente essa riguarda solo le selezioni del personale a tempo determinato: ricordiamo peraltro che, sulla base delle disposizioni dettate dal DL n. 4/2006, l'ambito entro cui è possibile effettuare assunzioni a tempo determinato è da considerare fortemente ristretto: occorre infatti che siano soddisfatti i requisiti della eccezionalità e della temporaneità della relativa prestazione. Si deve inoltre evidenziare che tale vincolo riguarda l'insieme dei posti che vengono resi disponibili per le assunzioni a tempo determinato, a prescindere dalla loro specifica natura e dalla tipologia dei requisiti in possesso di coloro che hanno avuto incarichi di collaborazione coordinata e continuativa.

 

I LAVORATORI SOCIALMENTE UTILI

I comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti potranno stabilizzare 2.450 lavoratori socialmente utili e, in tal caso, riceveranno una specifica incentivazione. Tali assunzioni, che hanno ovviamente un carattere facoltativo, possono essere disposte per la copertura di posti vuoti in dotazione organica. La norma di legge sembra inoltre consentire ai comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti ed alle province di potere effettuare la stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili, anche se in questo caso non sono previsti incentivi di carattere finanziario.

L'articolo 1156, lettera f), dispone espressamente che i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti possano effettuare assunzioni di lavoratori socialmente utili entro il tetto di 2.450 unità. Tali assunzioni sono effettuabili per le qualifiche per le quali è previsto il requisito del possesso del solo titolo di studio della scuola dell'obbligo, cioè negli enti locali per le categorie A e B. Viene prevista la erogazione, a carico dello Stato ed a valere del Fondo sull'occupazione che viene appositamente rifinanziato, di un contributo di 18 milioni di lire per ogni lavoratore assunto. Per le procedure di assunzione si deve fare riferimento alle normative di carattere generale, con la deroga al tetto della riserva del 30% dei posti messi a concorso: si possono cioè bandire concorsi riservati a tale personale. Le norme dettate nel comma 562, cioè i tetti alle assunzioni del personale nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, sembrano prevedere che le stabilizzazioni dei lavoratori socialmente utili possano in questi comuni essere effettuate entro i limiti delle cessazioni di dipendenti verificatesi nell'anno precedente. E' questo un punto su cui occorre che vi siano specifici chiarimenti e precisazioni.

I comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e le province possono disporre anch'essi la stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili. Anche in questo caso si applica la deroga al tetto del 30% come riserva e, per questi enti, il tetto alle assunzioni è costituito dal vincolo del rispetto del patto di stabilità. Non sembra, ma anche su questo punto è utile un chiarimento, che a questi enti si possa applicare l'incentivazione finanziaria prevista per i comuni di più ridotte dimensioni.

 

I PIANI STRAORDINARI

Sono a carico delle singole amministrazioni gli oneri per le stabilizzazioni del personale a tempo determinato, per la riserva di posti per i collaboratori coordinati e continuativi e per la stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili (per questi ultimi con la eccezione della incentivazione disposta per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti entro il tetto numerico dettato dalla stessa norma).

La legge finanziaria istituisce, in aggiunta a queste disposizioni, il "Fondo per la stabilizzazione dei rapporti di lavoro pubblici", che è finalizzato a sostenere gli oneri per la realizzazione di "piani straordinari". I criteri di ripartizione delle risorse previste in questo Fondo saranno dettati con un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, per la cui adozione viene posto il termine del prossimo 30 aprile. Tale provvedimento sarà adottato previa intesa da raggiungere con i Ministri per la riforma e l'innovazione della PA, dell'economia e delle finanze e del lavoro e della previdenza sociale. E' previsto inoltre l'obbligo di un preventivo confronto con le organizzazioni sindacali. Questo provvedimento dovrà dettare le disposizioni soprattutto sui tre seguenti aspetti: i criteri e le procedure di ripartizione delle risorse tra le PA che ne faranno richiesta; i requisiti dei soggetti destinatari della stabilizzazione e le procedure di selezione. La norma sembra dettata per le amministrazioni statali, ma l'ambito previsto dalla disposizione sembra riguardare tutte le amministrazioni pubbliche, quindi anche gli enti locali.

La consistenza del Fondo è tutta da determinare. Sicuramente è prevista la somma di 5 mln di euro all'anno a partire dal 2007. E' inoltre previsto il suo impinguamento con i minori interessi sul debito pubblico che derivano dalla sua riduzione a seguito dell'incameramento dei cd conti bancari dormienti e dal versamento del 5% dei dividendi derivanti da società pubbliche eccedenti le previsioni contenute negli obiettivi definiti dal Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (DPEF). L'ammontare di tali risorse è incerto nella sua quantificazione.

Si deve sottolineare la conseguenza automatica che deriva alle amministrazioni che utilizzeranno le risorse provenienti da questo Fondo: l'impossibilità di ricorrere a forme di lavoro precario per i 5 anni successivi. La definizione di lavoro precario non esiste bella attuale normativa, per cui essa deve essere riferita ad una delle formule utilizzate dal legislatore. Si ritiene che il riferimento debba essere fatto alle assunzioni flessibili, ambito in cui sono comprese anche le assunzioni a tempo determinato. E' questa una previsione che ha un carattere vincolante e che determina un insieme di conseguenze su cui è necessario avviare una specifica riflessione in termini di rapporto tra costi e benefici, visto che sembra scaturirne una disposizione che determina effetti assai rigidi. Si deve sottolineare che per la violazione di questo divieto è prevista la irrogazione della sanzione della "responsabilità patrimoniale", cioè di quella forma di responsabilità amministrativa e/o contabile che viene giudicata dalla Corte dei Conti.

 

LA CONTRATTAZIONE

Lo stanziamento delle risorse necessarie per il rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro dei dipendenti statali per il biennio economico 2006/2007 e la definizione degli aumenti riconosciuti a tali categorie come tetto massimo per gli incrementi del personale degli altri comparti del pubblico impiego, con la sottolineatura che i relativi oneri sono posti a carico delle singole amministrazioni, ed infine la fissazione di tempi certi per la entrata in vigore delle ipotesi di contratti collettivi nazionali sottoscritte tra Aran ed organizzazioni sindacali: sono questi gli aspetti di maggiore rilievo in tema di contrattazione collettiva nazionale contenuti nella legge finanziaria 2007. La prima parte di tali disposizioni non ha un carattere innovativo, visto che esse sono riproposte in tutte le leggi finanziarie, ferma ovviamente restando la differenza delle cifre. Si deve, su questo punto, rilevare un elemento di differenza rispetto alla legge n. 266/2005: gli oneri per il rinnovo del contratto dei dipendenti del comparto regioni ed enti locali sono posti interamente a carico delle singole amministrazioni, che non potranno attendersi alcun trasferimento erariale aggiuntivo, nonostante che anche in questa occasione la decisione sulla loro misura, ed in particolare sulla differenza rispetto ai tassi di inflazione programmata, sia stata assunta dal Governo e dalle organizzazioni sindacali senza la partecipazione dei rappresentanti delle autonomie locali. Ha invece un carattere assolutamente inedito la riforma delle regole in vigore per la contrattazione dei dipendenti pubblici, riforma che vuole raggiungere l'obiettivo di definire in modo certo e di accorciare rispetto a quanto avvenuto negli ultimi anni i tempi che separano la stipula delle ipotesi di contratto dalla sua effettiva entrata in vigore. Tale riforma determina, come effetto collaterale, il rafforzamento del ruolo dell'Aran, come rappresentante dei datori di lavoro pubblici.

 

LA RIFORMA DELLA CONTRATTAZIONE

Viene riscritto il comma 7 dell'articolo 47 del Dlgs n. 165/2001, cioè la norma che detta le regole per l'esame delle ipotesi di accordo raggiunte tra Aran ed organizzazioni sindacali e per la loro effettiva entrata in vigore. La precedente disposizione si limitava a prevedere che la procedura di certificazione (cioè l'esame da parte del comitato di settore, del Governo e della Corte dei Conti) dovesse concludersi entro 40 giorni dalla sottoscrizione del protocollo e che decorso questo periodo il presidente dell'Aran avesse il mandato di sottoscrivere definitivamente il contratto, salvo che non occorresse procedere alla riapertura delle trattative. Le nuove regole sono molto più incisive, certe nei tempi e soprattutto nella conclusione ed assegnano un potere ed una responsabilità ben maggiori all'Aran, in particolare rispetto al ruolo dei comitati di settore.

Si dispone in primo luogo che i contratti collettivi diventino efficaci decorsi 40 giorni dalla sottoscrizione della relativa ipotesi: siamo dinanzi ad un effetto che si produce in modo automatico e senza che vi siano margini di discrezionalità e/o di intervento autonomo. Tale termine non potrà in ogni caso superare i 55 giorni, allungamento che si determina nel caso di supplementi di approfondimento richiesti dal comitato di settore e/o dal Governo. La richiesta di approfondimento non potrà essere superiore ad 1 complessiva, cioè considerando tanto il comitato di settore che l'esecutivo, e non si potrà in ogni caso superare il termine aggiuntivo di 15 giorni. Le richieste di approfondimento devono essere motivate: dato che introduce un vincolo di tipo procedurale e sostanziale. Queste disposizioni danno una risposta al maggiore elemento di ritardo che è emerso negli ultimi anni, cioè la lunghezza dei tempi per l'esame da parte del comitato di settore e, soprattutto, da parte del Governo.

Il secondo elemento di innovazione riguarda la fissazione di termini precisi al Governo, al comitato di settore ed all'Aran. In primo luogo l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle PA è impegnata a trasmettere al comitato di settore entro i 3 giorni successivi alla sua sottoscrizione, la ipotesi di contratto che deve essere corredata da una specifica relazione illustrativa tecnica del suo contenuto. La norma di legge non definisce il contenuto di tale relazione, ma si deve ritenere che essa debba contenere informazioni almeno sui seguenti elementi: la illustrazione del modo con cui si è data applicazione concreta al contenuto della direttiva impartita dal comitato di settore; l'illustrazione del contenuto dell'intesa e la indicazione della copertura degli oneri dalla stessa determinati. Il comitato di settore, sulla base delle previsioni dettate dal comma 3 dello stesso articolo 47 del DLgs n. 165/2001, ha 5 giorni di tempo per pronunciarsi. Dopo la pronuncia dello stesso la "palla" passa al Governo che deve esprimersi sulla ipotesi di accordo, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Il Governo ed il comitato di settore possono richiedere, per una volta sola, chiarimenti all'Aran. L'Agenzia è impegnata a fornirli entro i successivi 7 giorni. Nel caso di richiesta di chiarimenti si provvede alla sospensione dei termini per un periodo massimo di 15 giorni e per 1 una volta sola. Il Governo è  impegnato a pronunciarsi entro gli 8 giorni successivi alla ricezione dei chiarimenti o, comunque, al termine assegnato all'Aran per la risposta. L'Agenzia può, in relazione ai chiarimenti richiesti, ritornare in sede di contrattazione, possibilità che è offerta anche ai soggetti sindacali. Nel termine complessivo previsto dalla disposizione è conteggiata anche la fase della certificazione dei costi da parte della Corte dei Conti.

Una norma di grande rilievo è quella che esclude il maturare di oneri aggiuntivi a carico dello Stato; tale esclusione si applica anche nel caso di mancata formulazione del parere da parte del comitato di settore. E' questa una norma che rafforza significativamente il potere e la responsabilità dell'Aran, in particolare rispetto ai comitati di settore, visto che sembrerebbe ipotizzare la applicabilità di ipotesi di contratto su cui manca la espressione del parere da parte del comitato di settore, che in tal modo sembra diventare una sorta di soggetto eventuale.

 

GLI ONERI CONTRATTUALI

La legge finanziaria procede alla quantificazione degli oneri per la contrattazione collettiva nazionale di lavoro dei dipendenti dello Stato. Tali risorse, che sono stanziate per gli anni 2007 e 2008 e che integrano le disponibilità previste dalla legge finanziaria 2005, sono rese esigibili dal momento della definizione delle linee generali di indirizzo per la contrattazione collettiva, il che costituisce lo strumento perché i contratti possano impegnarli interamente. Tali risorse costituiscono il tetto massimo percentuale degli incrementi che i comitati di settore potranno consentire per la contrattazione degli altri comparti del pubblico impiego, fermo restando che i relativi oneri sono in tal caso posti a carico delle singole amministrazioni. Si precisa che, ed è questa una indicazione che ha carattere innovativo, nella quantificazione di tali tetti massimi di incremento, i comitati di settore si avvalgano dei dati risultanti dall'ultimo conto annuale del personale disponibile. Viene, come di consueto, stabilito che le cifre previste come tetto massimo dei costi per il rinnovo dei contratti nazionali debbano essere considerate comprensive degli oneri riflessi a carico degli enti e dell'Irap.

 

LE ALTRE DISPOSIZIONI

Le norme della legge finanziaria 2007 in tema di personale dipendente dalle PA sono ricche di ulteriori previsioni che spaziano in un ambito assai vasto, il che costituisce uno degli elementi di caratterizzazione rispetto agli anni precedenti. Si devono in particolare ricordare le seguenti prescrizioni: l'ampliamento delle possibilità di utilizzare i dipendenti sul versante del reperimento diretto delle risorse, la utilizzazione dei dipendenti della Agenzia del Territorio, le forme di razionalizzazione delle strutture organizzative, anche attraverso la attivazione di servizi comuni, la indizione di un corso concorso per l'assunzione di segretari comunali e provinciali, la trasformazione dei contratti di formazione e lavoro in assunzioni a tempo indeterminato, la creazione della Agenzia per la formazione, la possibilità di destinare una quota dei proventi derivanti dalle violazioni al Codice della Strada ad assunzioni flessibili di dipendenti per la polizia locale, la sanatoria del personale già dipendente dai consorzi agrari, la proroga dei lavori socialmente utili, i nuovi obblighi imposti in tema di sicurezza del lavoro e l'obbligo di comunicazione del conferimento di incarichi di cococo. A queste disposizioni si devono aggiungere una miriade di norme particolari, in gran parte disposte per specifiche categorie di dipendenti pubblici, in particolare statali. Siamo dinanzi ad una norma che appare, quindi, molto attenta alle istanze particolaristiche, come è testimoniato dal gran numero di disposizioni che sono in essa contenute.

 

LA UTILIZZAZIONE PER LE ENTRATE PROPRIE

I dirigenti pubblici hanno la possibilità di conferire l'incarico di messo notificatore a dipendenti dell'ente ovvero a dipendenti della società a cui sia stata affidata la liquidazione e/o l'accertamento e/o la riscossione di tributi comunali o di altre entrate dell'ente ovvero a soggetti esterni in possesso di specifici requisiti. Siamo dinanzi ad un significativo ampliamento delle possibilità offerte alle singole amministrazioni, il che dovrebbe consentire alle stesse di avere gli strumenti per affrontare e risolvere i relativi problemi operativi. I messi notificatori hanno il compito di notificare gli atti di accertamento dei tributi dell'ente e delle relative procedure esecutive e gli atti di invito al pagamento delle entrate extratributarie.

L'ambito di attività del messo notificatore coincide con il territorio dell'ente locale che gli ha conferito tale incarico. La sua attività viene effettuata sulla base della direzione e del coordinamento del dirigente ovvero della società incaricata dall'ente. Essa deve essere svolta in modo diretto e non sono ammesse forme di sostituzione o di rappresentanza.

Le amministrazioni locali, e per esse i dirigenti competenti, possono inoltre affidare ulteriori compiti in materia di tributi locali a propri dipendenti ovvero a dipendenti delle società affidatarie della liquidazione, accertamento e/o riscossione di entrate dell'ente. Tali compiti sono i seguenti: accertamento e contestazione immediata, redazione e sottoscrizione dei verbali per le violazioni alle norme in materia di entrate proprie dell'ente e per quelle verificatesi nel territorio dello stesso. Siamo, come si vede, dinanzi ad un insieme di opportunità di grande rilievo che, ancora una volta, consente loro di affrontare e risolvere numerosi problemi operativi. La attribuzione di tali poteri non può riguardare la contestazione delle violazioni al Codice della Strada. Si richiede obbligatoriamente il possesso di almeno il titolo di studio del diploma della scuola media superiore e si prescrive la necessità della frequenza di un corso di formazione e qualificazione che deve essere organizzato dalle stesse amministrazioni, nonché del superamento dei relativi esami. Questi soggetti devono inoltre non avere precedenti e non essere sottoposto a procedimenti penali.

La legge finanziaria dispone il trasferimento, a partire dal prossimo 1 novembre, della gestione del catasto ai comuni. Di conseguenza i compiti della Agenzia del territo finanziaria prevede, ed è questa una indicazione che può essere recepita, che al pagamento degli stipendi per tutte le amministrazioni statali provveda direttamente il Ministero della economia e delle finanze. Altre indicazioni sono costituite dalla riorganizzazione delle strutture preposte al controllo interne e/o a cui sono affidati compiti ispettivi, nonché dagli organismi di studio e ricerca. Una indicazione di grande rilievo è rio vengono fortemente limitati, il che "libera" una parte dei dipendenti. La stessa disposizione prevede, al comma 199, che questi dipendenti possano essere assegnati ai comuni "anche mediante distacco".

 

LA RAZIONALIZZAZIONE DELLE STRUTTURE ORGANIZZATIVE

Si dispone in modo vincolante per le amministrazioni statali l'avvio di forme di razionalizzazione delle strutture organizzative, stabilendo che ciò avvenga tramite la adozione di specifiche norme regolamentari e quantificando i risparmi minimi che si devono in tal modo conseguire. Queste disposizioni possono essere utilizzate anche dalle amministrazioni locali al fine di conseguire risparmi e di migliorare la efficienza e la efficacia delle attività amministrative. La prima opportunità è costituta dalla riduzione del numero delle posizioni dirigenziali, obiettivo da raggiungere attraverso la eliminazione delle duplicazioni organizzative. La seconda opportunità è data dalla introduzione di forme di gestione unitaria del personale e dalla realizzazione di servizi comuni. La stessa legge quantifica, entro il tetto massimo del 15%, la quantità massima di personale che può essere addetto a funzioni di supporto. Tali funzioni sono individuate nelle seguenti: gestione del personale, contabilità, manutenzione, sistemi informativi, uffici affari generali e provveditorato. Si dispone la riutilizzazione della parte "eccedente" di tali dipendenti, cosicchè il loro tetto massimo rientri entro il tetto previsto, previo il ricorso ad interventi di formazione e riqualificazione professionale e sulla base di specifici piani di riallocazione.

Si deve inoltre sottolineare che la concreta attuazione di tali disposizioni costituisce un vincolo per i dirigenti e che tale elemento deve essere utilizzato ai fini della valutazione del grado di raggiungimento degli obiettivi assegnati e della corresponsione della indennità di risultato.

 

GLI INTERVENTI FORMATIVI

Viene creata la Agenzia per la formazione del personale pubblico. Tale Agenzia nasce sulle ceneri della attuale Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione. Oltre a svolgere i compiti di formazione oggi assegnati a tale struttura ad essa sono attribuiti i compiti complessivi di elemento di stimolo e di indirizzo per le altre scuole di formazione delle amministrazioni statali, cioè l'Istituto diplomatico, la Scuola Superiore dell'Amministrazione dell'Interno e la Scuola Superiore dell'economia e delle finanze. Infatti si dispone che la attività di tali strutture, pur mantenendo esse la loro autonomia organizzativa, siano armonizzate tra loro nell'ambito della Agenzia per la formazione. A tale ente saranno in particolare attribuiti i seguenti compiti: definizione delle metodologie formative, ricerca, sperimentazione e trasferimento delle innovazioni, accreditamento delle strutture di formazione, cooperazione europea ed internazionale, supporto ai bisogni ed agli interventi formativi delle PA.

La Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale continuerà a svolgere, in modo del tutto autonomo, i compiti di formazione dei segretari comunali e provinciali, ivi compresa la organizzazione e gestione del concorso per il loro accesso in carriera. Essa potrà inoltre svolgere attività formativa per i dirigenti degli enti locali.

Viene previsto che le strutture private che intendono svolgere attività di formazione per le PA debbano essere accreditate dalla stessa Agenzia, che provvede anche alla loro certificazione. Viene inoltre stabilito che le PA che svolgono attività di formazione ed aggiornamento professionale per i propri dipendenti debbano scegliere la struttura formativa attraverso il ricorso ad una "procedura competitiva", cioè attraverso una selezione pubblica comparativa ovvero, laddove l'importo sia al di sopra della soglia comunitaria, attraverso i metodi previsti per l'aggiudicazione dei servizi da parte del codice sugli appalti e sulle forniture.

 

ULTERIORI NORME

Viene offerta alla Agenzia dei segretari comunali e provinciali la possibilità di indire un corso concorso per consentire l'iscrizione nello specifico albo professionale. Tale corso concorso deve avere una durata massima di 9 mesi, cioè un periodo più breve rispetto a quelli precedenti ed essere seguito da un tirocinio di almeno 3 mesi presso un comune. Si prevede, ed anche questo è un elemento di novità, che durante il corso siano effettuate una o più prove di verifiche del grado di apprendimento.

I contratti di formazione e lavoro potranno essere trasformati in assunzioni a tempo indeterminato nell'ambito dei posti liberi nella dotazione organica. La lettura di tale norma sembra accreditare che questo sia l'unico limite espresso posto a tale possibilità, il che sembrerebbe autorizzare per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti al superamento dei tetti posti alle assunzioni a tempo indeterminato, cioè la copertura del turn over. La previsione legislativa si completa autorizzando la proroga dei contratti di formazione e lavoro in essere fino al 31 dicembre 2007. Ovviamente tale proroga si deve intendere riferita esclusivamente ai contratti per i quali l'ente ha deciso la trasformazione in assunzioni a tempo indeterminato.

Tutte le amministrazioni pubbliche devono effettuare la comunicazione ai centri per l'impiego delle assunzioni a tempo determinato ed indeterminato, della instaurazione di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, dei tirocini di formazione ed orientamento e "di ogni altro tipo di esperienza lavorativa". E' questo un obbligo inedito per le PA. Tale comunicazione deve essere effettuata entro il giorno precedente a quello della instaurazione del rapporto, cioè della stipula del contratto individuale di lavoro ovvero della convenzione, nel caso di cococo. Questa comunicazione, in caso di "urgenza connessa ad esigenze produttive", può essere effettuata anche entro i 5 giorni successivi, fermo restando in tal caso l'obbligo di comunicare entro il giorno precedente la instaurazione del rapporto la data di inizio e le generalità. La "urgenza connessa ad esigenze produttive" deve essere dimostrata dalla PA. Il contenuto della comunicazione è definito dal comma 1180: dati anagrafici del lavoratore, data di assunzione, data di cessazione (salvo il caso delle assunzioni a tempo indeterminato), tipologia contrattuale, qualifica professionale e trattamento economico e normativo. .

Vengono rafforzati i vincoli posti in capo alle amministrazioni in tema di sicurezza sul lavoro e di puntuale adempimento degli obblighi contributivi. Si stabilisce che continua ad essere responsabile ai fini della sicurezza sul lavoro il datore di lavoro anche nel caso di affidamento a società o di utilizzazione di lavoratori autonomi. Ed il committente è responsabile, in solido con gli appaltatori ed i subappaltatori, di tutti i danni per i quali i lavoratori, da qualunque soggetto dipendente, non sono indennizzati dall'Inail. In materia di obblighi contributivi e di trattamento economico si stabilisce che il committente è responsabile, in solido con l'appaltatore ed il subappaltatore, dei trattamenti retributivi e del versamento degli oneri previdenziali. Tali obblighi durano per i 2 anni successivi alla "cessazione dell'appalto".

Si prevede, e siamo dinanzi ad una previsione assolutamente innovativa, che una quota dei proventi derivanti dalle contravvenzioni per le violazioni al Codice della Strada possa essere destinata a sostenere gli oneri per assunzioni a tempo determinato di personale stagionale e per forme di flessibilità del lavoro. Questa possibilità può essere utilizzata per la quota di proventi che è destinata al "miglioramento della circolazione delle strade". Le utilizzazioni possono essere due: le assunzioni stagionali e le "forme flessibili di lavoro". Sulla prima di tali utilizzazioni non sorgono particolari problemi interpretativi, che invece si pongono -ed occorrono al riguardo dei chiarimenti interpretativi- sulla nozione di "forme flessibili di lavoro". In particolare, occorre chiarire se ciò si riferisca solo alle forme di assunzione flessibile, cioè il tempo determinato, il contratto di somministrazione o il contratto di formazione e lavoro. Ovvero se in tale ambito si debbano considerare anche le forme di flessibilità nella utilizzazione, come ad esempio lo straordinario, il turno, la reperibilità. E, nel caso in cui si aderisca, come peraltro la formula utilizzata dal legislatore sembra ipotizzare alle forme di flessibilità della utilizzazione, se la novella dia la possibilità di prevedere forme di finanziamento aggiuntivo di tali prestazioni, cioè in altri termini il rapporto che si deve stabilire con le disposizioni contrattuali.

TABELLA RIASSUNTIVA

COMMA 158	I dirigenti possono nominare i messi notificatori per le entrate dell'ente
COMMA 159	I messi possono essere scelti tra: i dipendenti dell'ente, i dipendenti della società che gestisce i tributi o privati che hanno i necessari requisiti
COMMA 160	Compiti del messo notificatore
COMMA 179	Attribuzione da parte dei dirigenti dei poteri di accertamento, contestazione immediata, redazione e sottoscrizione del relativo verbale
COMMA 180	Non attribuzione dei poteri di contestazione delle violazioni al Codice della Strada
COMMA 181	Definizione dei requisiti per lo svolgimento di tali poteri
COMMA 182	Definizione dei requisiti morali per lo svolgimento di tali poteri
COMMA 199	L'Agenzia del territorio salvaguarda gli attuali standard; il suo personale può essere assegnati ai comuni anche mediante distacco
COMMA 404	Criteri per la razionalizzazione del funzionamento delle PA centrali e per conseguire obiettivi di risparmio nella relativa spesa. Tali criteri sono attuati tramite specifici regolamenti
COMMA 405	Termine di 18 mesi dalla emanazione dei regolamenti per la loro attuazione
COMMA 406	Abrogazione delle norme precedentemente in vigore
COMMA 407	Entro il mese di febbraio le amministrazioni adottano la proposta di regolamento, corredato da relazione tecnica e finanziaria e da un piano operativo, che viene trasmessa al Dipartimento della funzione pubblica ed al Ministero dell'economia e delle finanze che hanno 1 mese per esaminarli
COMMA 408	Le amministrazioni adottano entro il mese di marzo programmi di riallocazione del personale in esubero negli uffici di supporto, tali piani sono approvati con DPCM; nelle more divieto di nuove assunzioni
COMMA 409	Verifica semestrale dello stato di attuazione da parte dei Ministri dell'economia e delle finanze e per le riforme e l'innovazione nelle PA
COMMA 410	Divieto di effettuare assunzioni da parte delle PA che non adottano entro i termini tale regolamento
COMMA 411	Compiti di monitoraggio e di comunicazione dei suoi esiti attribuiti ai servizi di controllo interno
COMMA 412	Adozione di linee guida da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri
COMMA 413	La direttiva annuale dei Ministri contiene piani e programmi specifici sui processi di riorganizzazione
COMMA 414	Il mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati è valutato ai fini del compenso di risultato dei dirigenti
COMMA 415	Istituzione a livello governativo della Unità per la riorganizzazione
COMMA 416	Risparmi di almeno 7 mln di euro nel 2007, 14 nel 2008 e 20 nel 2009
COMMA 417	Istituzione del Fondo per la stabilizzazione dei rapporti di lavoro pubblici
COMMA 418	Con DPCM sono fissati i criteri per la ripartizione di tali risorse e per la definizione dei requisiti minimi
COMMA 419	Le PA che utilizzano tale Fondo non possono per i 5 anni successivi effettuare assunzioni di lavoratori precari; in caso di violazione matura la responsabilità patrimoniale
COMMA 420	Il Fondo è alimentato con 5 mln di euro e con i risparmi sui tassi di interesse per l'incameramento da parte dello Stato dei rapporti bancari cd dormienti e per i dividendi erogati dalla società pubbliche
COMMA 421	Esenzione dei commissari straordinari dai vincoli posti in tema di personale statale dal DL cd Bersani Visco, n. 223/2006
COMMA 425	Delega per la riforma della struttura periferica del Ministero dell'interno
COMMA 426	Revisione della struttura periferica del Ministero dell'economia e delle finanze su base regionale e/o interregionale
COMMA 427	Riordino delle strutture centrali e periferiche del Ministero dell'economia
COMMA 428	Variazione della denominazione delle strutture periferiche del Ministero dell'economia
COMMA 429	Possibilità di convenzione tra gli uffici territoriali del Ministero dell'economia e le ASL per lo svolgimento dei compiti medici di verifica
COMMA 440	Razionalizzazione e contenimento del numero degli addetti degli uffici di supporto degli enti pubblici nazionali
COMMA 441	Attuazione di tali interventi entro 3 mesi
COMMA 442	Comunicazione di tali programmi al Dipartimento della funzione pubblica ed alla Ragioneria Generale dello Stato
COMMA 443	Attuazione di tali interventi entro 1 anno
COMMA 444	Monitoraggio da parte dei servizi di controllo interno
COMMA 445	Scioglimento degli organi e nomina di un commissario in caso di inadempienza
COMMA 446	Pagamento centralizzato degli stipendi ai dipendenti dello Stato
COMMA 447	Definizione di specifiche convenzioni
COMMA 519	Stabilizzazione da parte delle PA centrali del personale precario
COMMA 523	Le PA centrali possono effettuare nel 2008 e nel 2009 assunzioni a tempo indeterminato entro il tetto del 20% della spesa per i dipendenti cessati nell'anno precedente
COMMA 524	Indizione di un corso concorso per i segretari comunali della durata di 9 mesi, seguito da un tirocinio pratico di 3 mesi e con una verifica di apprendimento durante il corso
COMMA 526	Il tetto per le stabilizzazioni di personale precario è fissato nel 40% della spesa per il personale cessato dal servizio nell'anno precedente
COMMA 528	Trasformazione in rapporti a tempo indeterminato dei contratti di formazione e lavoro
COMMA 529	Riserva del 60% delle assunzioni a tempo determinato ai cococo in servizio, allo scorso 29 settembre, di almeno 1 anno di anzianità
COMMA 546	Tetto per gli incrementi contrattuali del personale delle PA centrali
COMMA 547	Immediata esigibilità degli aumenti contrattuali
COMMA 548	Accorciamento dei termini per l'entrata in vigore dei contratti
COMMA 554	Le somme per gli aumenti contrattuali sono comprensive degli oneri contributivi e dell'IRAP
COMMA 556	Il tetto degli aumenti per il personale statale si applica a quello degli altri comparti ed i relativi oneri sono posti a carico dei singoli enti
COMMA 557	Gli enti locali soggetti al patto di stabilità devono garantire il risparmio della spesa per il personale, anche utilizzando le disposizioni previste per lo Stato. Non si applicano né i vincoli di riduzione di almeno l'1% della spesa per il personale 2004 né i tetti alle assunzioni a tempo indeterminato
COMMA 558	Possibilità per gli enti locali soggetti al patto di stabilità di stabilizzazione del personale non dirigente in servizio da almeno 3 anni e di LSU. Occore ricorrere a procedure concorsuali, salvo che ciò sia avvenuto all'atto delle assunzioni a tempo determinato
COMMA 559	Possibilità per gli enti locali e le regioni di inquadrare, a domanda, il personale proveniente dai consorzi agrari entro le dotazioni organiche
COMMA 560	Obbligo per gli enti locali soggetti al patto di stabilità di riservare almeno il 60% dei posti a tempo determinato ai cococo di nomina non politica in servizio da almeno 1 anno alla data dello scorso 29 settembre
COMMA 561	Divieto per gli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità di effettuare assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipo di contratto
COMMA 562	Gli enti locali non soggetti al patto di stabilità non devono superare il tetto di spesa del personale 2004 e possono effettuare assunzioni, comprese le stabilizzazioni, entro il tetto delle cessazioni dell'anno precedente
COMMA 563	Inquadramento, anche in soprannumero, presso gli enti in cui prestano servizio del personale appartenente alla Amministrazione autonoma dei monopoli di stato distaccato presso l'Ente tabacchi italiani
COMMA 564	Possibilità di destinare una quota dei proventi delle sanzioni per le violazioni al codice della strada alle assunzioni con forme flessibili
COMMA 565	Contenimento della spesa per il personale della sanità
COMMA 579	Obbligo di sentire le organizzazioni sindacali sui provvedimenti sul personale e di razionalizzazione dell'organizzazione
COMMA 580	Nascita della Agenzia per la formazione dei dirigenti e dipendenti delle PA-Scuola nazionale della PA, chiamata anche Agenzia per la formazione. Soppressione dal 31 marzo della SSPA e coordinamento della Agenzia nei confronti delle altre scuole statali di formazione
COMMA 581	Definizione dei compiti della Agenzia per la formazione
COMMA 582	Attribuzione dei compiti di assunzione e formazione dei dirigenti pubblici e definizione dei compiti della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale
COMMA 583	Formazione di un albo delle società di formazione del personale delle PA
COMMA 584	Definizione annuale del piano delle assunzioni dei dirigenti della PA
COMMA 585	Delega alla emanazione di uno specifico regolamento di razionalizzazione delle strutture pubbliche di formazione
COMMA 586	Risparmio di almeno 3 mln di euro nel 2007 e 6 nel 2008 e 2009 che deve derivare da tale razionalizzazione
COMMA 715	Cessazione degli incarichi ex art. 100 del TUEL, delle cococo e degli incarichi di revisore dei conti nei comuni sciolti per sospetto di infiltrazioni mafiose
COMMA 767	Finanziamento dell'avvio della previdenza complementare dei dipendenti pubblici
COMMA 910	Modifiche al DLgs n. 626/1994 in tema di obblighi di sicurezza
COMMA 911	Obbligazione verso i lavoratori in solido dell'appaltatore e del subappaltatore
COMMA 1156	Nuove convenzioni per 1 mln di euto per lavori socialmente utili con LSU impegnati da almeno 7 anni nei comuni al di sotto di 50.000 abitanti; possibilità di assunzione di 2450 LSU nei comuni al di sotto di 5.000 abitanti per la copertura di posti vuoti in dotazione organica
COMMA 1166	Proroga di 1 anno delle convenzioni per i lavori socialmente utili
COMMA 1180	Obbligo di comunicazione al Servizio del lavoro entro il giorno antecedente alla instaurazione del rapporto di collaborazione coordinata e continuativa, nonché dei tirocini di formazione ed orientamento; in caso di urgenza la comunicazione può essere effettuata entro i 5 giorni successivi
COMMA 1184	Effettuazione delle comunicazioni relative alla instaurazione di rapporti di lavoro vanno effettuate in forma telematica