:: I bilanci e le tariffe
Per gli esercizi 2006/07/08
(Testo aggiornato con la legge Finanziaria 2006 - legge 266/05 - nel testo indicata "L.F. 06")

Indice alfabetico-analitico

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1. IL BILANCIO PREVENTIVO PER L'ESERCIZIO 2006

L'art. 151.1 del T.U. Enti locali, approvato con D. L.vo n. 267/2000 (in seguito T.U.), ha fissato in via definitiva la scadenza del termine per l'approvazione del bilancio preventivo al 31 dicembre dell'anno precedente a quello di riferimento. Detto termine può essere differito con Decreto del Ministro dell’Interno sentita la Conferenza Stato – Città – Autonomie. I termini per l’approvazione del bilancio sono coincidenti con quelli di approvazione delle tariffe, delle aliquote e dei regolamenti sulle entrate (Art. 27.8 legge 448/01).L’art. 54, comma 1 bis, del D.Lgs 446/97, introdotto dalla legge 388/00, consente di aumentare le tariffe, escludendo la retroattività, anche in corso d’anno in presenza di rilevanti incrementi dei costi.
Il bilancio va costruito a legislazione vigente. Se norme successive alla sua approvazione dovessero comportare modifiche, si provvederà, una volta conosciuti i necessari dati, alle conseguenti variazioni. Il principio vale anche per la “Legge Finanziaria”; si vedano le interpretazioni per il 2002. Vedasi anche art. 2.4 legge 131/03.

Circa la pubblicazione a mezzo stampa del bilancio vedasi art. 6 legge 67/87.

Il termine di approvazione del bilancio preventivo dell’esercizio 2006 è stato spostato al31.03.06 (Art. 1.155 Legge Finanziaria 2006).

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2. CONTROLLI SUI BILANCI

L’interpretazione, ormai pacifica, in merito alla legge costituzionale n. 3 del 18.10.01 (Art. 9) è nel senso della immediata soppressione del controllo dell’ORECO sugli atti degli Enti locali. Pertanto le deliberazioni di approvazione (e di variazione) di bilancio non vanno più trasmesse a tale Organo.

Peraltro la regione Lombardia, con la legge n. 3/03, ha soppresso l’anzidetto Organo e demandato il servizio di consulenza agli enti locali ad appositi uffici regionali.
L’art. 1 del D.L. n. 314/04, convertito nella legge n.26/05 (per l’ anno 2005), ha previsto che, in caso di mancata approvazione nei termini del bilancio, il Prefetto nomini un commissario per la predisposizione d’ufficio del bilancio, assegnando ai Consigli un termine di 20 giorni per la sua approvazione. In caso di mancata approvazione da parte del Consiglio, a tale adempimento provvede il Commissario.
La stessa norma consente agli Statuti degli Enti Locali di regolare le modalità di nomina del Commissario. Le stesse regole si applicano alla deliberazione consiliare di verifica della salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all’art. 193.2 T.U. L’art. 1.156 L.F. 06 ha prorogato tale sistema anche per l’anno 2006.

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3. ESERCIZIO PROVVISORIO E GESTIONE PROVVISORIA

In conseguenza di quanto detto al punto precedente viene a modificarsi la nozione di esercizio provvisorio e di gestione provvisoria di cui all’art. 163 T.U.
Il T.U., in materia di esercizio provvisorio e di gestione provvisoria, detta regole che tengono conto delle funzioni dell’Organo regionale di controllo. Così l’art. 163, comma 1, dispone che nelle more dell’approvazione del bilancio da parte dell’Organo regionale di controllo il Consiglio deliberi l’esercizio provvisorio per un periodo non superiore a due mesi, sulla base del bilancio già deliberato. A sua volta l’art. 174, comma 3, T.U., stabilisce che la deliberazione di approvazione del bilancio ed i documenti ad essa allegati sono trasmessi dal segretario dell’ente all’Organo regionale di controllo.
Soppresso il controllo dell’ORECO, l’intera materia all’inizio enunciata va interpretata ex novo.Si ritiene nel merito di giungere alle seguenti conclusioni

La situazione più negativa è tuttavia quella delineata dall’art. 163, comma 2, TU, che disciplina la gestione ove il bilancio non sia deliberato entro i termini di legge. In quest’ultimo caso infatti, essendo illegittima l’approvazione del bilancio oltre il 31 dicembre poiché nessuna norma lo consente, il nuovo esercizio ha inizio in carenza di bilancio preventivo deliberato. Sul punto, nemmeno la nuova norma costituzionale viene a soccorso per il periodo che corre dal 1° gennaio alla data della delibera consiliare di approvazione del bilancio.
Lo scenario appena evocato può essere parificato a quello successivo alla scadenza prorogata ma ancora disattesa (ad es. scadenza del termine di approvazione del bilancio preventivo 2006 fissata al 31 marzo 2006 e bilancio 2006 deliberato il 30 giugno 2006).
In questi frangenti in realtà non si opera in esercizio provvisorio, bensì in gestione provvisoria, la quale consente esclusivamente l’esecuzione delle spese in conto residui . Per quanto riguarda la competenza, la gestione è limitata all’assolvimento delle obbligazioni già assunte (in esercizi precedenti), alle obbligazioni derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi e da obblighi speciali tassativamente regolati dalla legge, al pagamento delle spese di personale, di rate di mutui, di canoni, imposte e tasse ed in generale, limitata alle sole operazioni necessarie per evitare che siano arrecati danni patrimoniali certi e gravi all’Ente.
In definitiva una gravissima limitazione alla regolare gestione dei servizi pubblici, che occorrerebbe evitare con ogni sforzo.

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4. ULTERIORI VARIAZIONI AL T.U. 267/00

La legge 28.12.01, n. 448 (Finanziaria 2002), oltre alle modifiche richiamate al precedente punto 2, ha introdotto con gli artt. 27.7 e 35 ulteriori variazioni al T.U. Tenuto anche conto delle variazioni introdotte dal DL n. 392/00, convertito nella legge n. 26/01 dalla legge 311/04, e da altre norme, risultano modificati i seguenti artt. del T.U., come appresso indicato:

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5. LA RELAZIONE PREVISIONALE E PROGRAMMATICA PER IL TRIENNIO 2006/2008

L'art. 170 del T.U. prevede che il bilancio preventivo sia corredato da una relazione previsionale e programmatica della durata pari a quella della regione di appartenenza. Il comma 3 della medesima norma prevede che il bilancio ed i suoi allegati siano leggibili anche per programmi, servizi ed interventi. L'aspetto programmatico della gestione locale ha trovato alimento anche dalle seguenti ulteriori norme:

Programma amministrativo del Sindaco (art. 71.2, TU)

V

Linee programmatiche relative alle azioni ed ai progetti di mandato (art. 46.3, TU)

V

Piano generale di sviluppo (art. 165.7, TU)

V

Programmi di bilancio (artt. 165.7 e 170.3, TU)

V

Programmi ed obiettivi di gestione (artt. 165.9 e 169, TU)

La relazione previsionale e programmatica rappresenta il punto di raccordo e di organizzazione del disegno programmatico sia per la gestione diretta del Comune, sia per i servizi gestiti con appositi organismi (S.p.A., Aziende speciali, consorzi, ecc.). Essa ha trovato definizione nell'art. 12 del D. Lgs. 77/95 (ora art. 170 T.U.) mentre il DPR 3 agosto 1998, n. 326 ne ha approvato lo schema, da intendersi quale contenuto minimo. Tale schema è obbligatorio a decorrere dal triennio 2000/2002

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6. IL BILANCIO PLURIENNALE PER IL TRIENNIO 2006/2008

L'art. 171 del T.U. prevede che al bilancio preventivo sia allegato un bilancio pluriennale della durata pari a quella della regione di appartenenza.Il modello del bilancio pluriennale è stato approvato con il DPR 194/96; modello che, a differenza del passato, non è più derogabile con il regolamento di contabilità (Art. 152 T.U.).Il contenuto del bilancio pluriennale è fissato dall'art. 171 del T.U.
In linea generale si può affermare che il bilancio pluriennale traduce in previsione i contenuti programmatici della relazione previsionale e programmatica. Caratteristica del nuovo bilancio pluriennale è il suo valore autorizzatorio. Questo requisito ha consentito di eliminare l'obbligo di formazione dei piani finanziari dei singoli investimenti, come stabilito dalla previgente normativa. Infatti nel bilancio pluriennale devono essere previsti, nei pertinenti esercizi, le spese indotte dagli investimenti programmati e stanziati nel bilancio stesso (Artt. 171 e 200 T.U.). Piani economici e finanziari devono essere approvati solo nei casi contemplati dall'art. 201, comma 2, del T.U. e dall'art. 14, comma 9, della legge 109/94 e s. m. Per quanto riguarda l'assenso sul piano economico-finanziario vedasi precedente punto 4, art. 201.3.Il carattere autorizzatorio del bilancio pluriennale ha imposto che gli stanziamenti di spesa siano dettagliati fino ai singoli interventi (e di converso le entrate sino alle risorse).

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7. L'ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE E DEGLI OBIETTIVI AI DIRIGENTI O RESPONSABILI DI SERVIZI E LORO FUNZIONI RISPETTO ALLA PROGRAMMAZIONE 

Sullo specifico argomento, ormai diffusamente trattato dalla dottrina, preme puntualizzare quanto segue:1) Tutte le risorse finanziarie devono essere assegnate ai dirigenti e/o responsabili. 2) Per ogni servizio vengono assegnate al medesimo responsabile sia le entrate sia le uscite. Ma il PEG prevede anche l'assegnazione delle risorse umane e strumentali. In conclusione, ad ogni responsabile devono essere assegnate quote di:

E' bene precisare che nei servizi che generano anche entrate, le spese e le entrate medesime vanno assegnate e gestite ad/da un unico responsabile. (Vedasi: artt. 107, 109, 165.9 e 169 T.U.; art. 3 D, lgs, 279/97; art. 17 D. Lgs. 165/01; contratti di lavoro).Si è in precedenza affermato che tutte le risorse finanziarie vanno assegnate agli uffici. Ciò ha creato qualche equivoco poiché ci sono norme speciali (ad es. artt. 82, comma 1 e 90, comma 3, T.U.) che attribuiscono competenze in materia di impegni agli Organi politici. Ebbene, anche in tali casi gli stanziamenti di spesa vanno assegnati ai responsabili, i quali provvederanno alla loro erogazione, anziché mediante determinazioni, per il tramite di proposte di deliberazione (art. 49 T.U.). Secondo il principio della semplificazione amministrativa non è invece consentito formare sia la deliberazione sia la determinazione.3) Assegnazione delle risorse e degli obiettivi nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti. L'art. 11, comma 3, del D. Lgs. 77/95 (ora art. 169, comma 3, del T.U.) dichiara facoltativa l'adozione del PEG in detti Enti. In linea di massima suggeriamo l'approvazione di tale essenziale strumento di programmazione e di organizzazione dell'attività da parte di tutti i Comuni.La recente normativa ha infatti predisposto gli strumenti adeguati a tale scopo. Ed invero:

Resta tuttavia il fatto che in molti comuni al di sotto dei 15.000 abitanti il PEG non viene approvato e che in talune situazioni il comma 3 dell'art. 169 del T.U. viene interpretato nel senso che le risorse possano essere gestite direttamente dalla Giunta. Va detto subito che tale ultima situazione è palesemente illegittima in base alla legge fondamentale di riforma ed ad una serie di norme attuative. (Artt. 42.2, 109.2 T.U., Art. 6.2 legge 127/97; art. 4, D. L.vo 165/01).Dunque è chiaro l’obbligo di assegnazione delle risorse, almeno di quelle derivanti dagli stanziamenti di bilancio, ai responsabili dei servizi, i quali sono competenti in via generale, alla gestione della spesa (e dell’entrata), in tutti gli Enti locali, compresi i comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti. Rimane l’eccezione dei comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, nei quali, in determinate situazioni, la funzione di responsabile dei servizi può essere assegnata, previa apposita norma regolamentare, ai componenti della Giunta (Art. 53.23 legge 388/00 e art. 29.4 legge 448/01). La generale competenza dei dirigenti e/o responsabili dei servizi trova inoltre qualche eccezione per materia, come la nuova formulazione dell’art. 49, comma 1, del T.U. espressamente contempla. Tolte le suddette eccezioni, la competenza rimane assegnata, senza ombra di dubbio, in tutti gli enti locali agli Uffici. E' questo un principio fondamentale che la Legge di riforma delle autonomie locali solennemente sancisce e che peraltro trova riscontro in tutti i comparti della Pubblica amministrazione del nostro Paese. Per i Comuni sotto i 15.000 abitanti vedasi allegato C.

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8. LA PROGRAMMAZIONE DEI LAVORI PUBBLICI

Nell'ambito della programmazione generale (bilancio annuale, bilancio pluriennale, relazione previsionale e programmatica, piano esecutivo di gestione, indirizzi degli organi politici, ecc.) si inserisce la programmazione dei lavori pubblici. Quest'ultimo tema trae origine dalla Legge 109/94 “Legge quadro dei lavori pubblici”, nota come “Legge Merloni”, più volte modificata (vedasi da ultima la legge 166/02).Secondo l'anzidetta normativa gli Enti Pubblici, tra i quali i Comuni, devono approvare il Piano triennale e l'elenco annuale dei Lavori pubblici.La legge quadro sui lavori pubblici è stata disciplinata da numerose norme applicative. Dopo l'approvazione del Regolamento di esecuzione avvenuta con DPR n. 554 del 21 dicembre 1999 (Gazzetta Ufficiale n. 148 del 27 giugno 2000), è stato emanato il DM 21 giugno 2000 che approva le modalità e gli schemi-tipo del programma triennale e dell'elenco annuale dei lavori pubblici; norma quest'ultima successivamente interpretata autenticamente con DM 4 agosto 2000.
Con DM 22 giugno 2004 (G.U. n. 151/04) sono state dettate le regole della pubblicazione informatica della programmazione triennale e dell'elenco annuale dei lavori pubblici e ridefinite le schede e le tabelle allegate al precedente DM 21.06.00.
Circa la competenza degli organi, si ritiene che il programma triennale e l'elenco annuale, prima della loro pubblicazione, vadano approvati dalla Giunta, così come i progetti preliminari (Art. 48 T.U.). Lo schema va redatto entro il 30 settembre ed approvato dalla Giunta entro il 15 ottobre di ogni anno.
Il programma triennale e l'elenco annuale dei lavori pubblici, compilati sulla base degli schemi tipo definiti con decreto del Ministero dei lavori pubblici, sono approvati, unitamente al bilancio di previsione, in via definitiva dal Consiglio comunale. E' pertanto evidente che il programma triennale e l'elenco annuale dei lavori pubblici devono trovare riscontro nel bilancio annuale, nella relazione previsionale e programmatica, nel bilancio pluriennale, nel piano esecutivo di gestione o documento sostitutivo, nonché negli indirizzi che gli organi politici trasmettono agli uffici. Sul punto, allo scopo di evitare equivoci nei quali sono incorsi anche vari Autori, è bene precisare che, relativamente al bilancio di previsione:

E' importante rilevare che un lavoro non inserito nell'elenco annuale può essere realizzato solo tramite autonomo piano finanziario che non utilizzi risorse già previste tra i mezzi finanziari dell'amministrazione al momento della formazione dell'elenco, fatta eccezione per le risorse resesi disponibili a seguito di ribassi d'asta o di economia. (Art. 14, comma 9, legge 109/94).Inoltre, fatti salvi gli interventi eventualmente imposti da eventi imprevedibili o calamitosi, ovvero da modifiche normative statali o regionali, i lavori non ricompresi nell'elenco annuale non possono ricevere finanziamenti da parte di altre pubbliche amministrazioni (Art. 14, comma 10, legge 109/94).
Sotto l'aspetto organizzativo l'art. 7 della legge in esame prevede un “dirigente competente alla formazione ed allo svolgimento del programma”, nonché “un responsabile unico del procedimento di attuazione di ogni singolo intervento previsto dal programma triennale dei lavori pubblici, per le fasi della progettazione, dell'affidamento e dell'esecuzione”. Quest'ultima figura riveste un ruolo centrale in materia di lavori pubblici per le vaste funzioni che la legge, ed ancor più il Regolamento di attuazione, le assegnano (vedasi DPR 554/99).
E' ovvio che la normativa sui lavori pubblici non può essere scoordinata rispetto a quella relativa alla predisposizione dei bilanci. Pertanto è necessario che, in relazione alle dimensioni del Comune ed al suo modello organizzativo, le funzioni del responsabile del programma e/o quelle del responsabile di procedimento siano correlate con quelle del Direttore/Segretario e dei Responsabili dei servizi. Ad esempio, la responsabilità di programma può essere assegnata al Direttore/Segretario o al responsabile dell'Ufficio tecnico e quella di Responsabile di procedimento al responsabile di servizio, specie nei Comuni minori, tenuto comunque presente che il responsabile del procedimento deve essere un tecnico. Inoltre, nei comuni con popolazione inferiore ai 3000 abitanti, il responsabile del procedimento coincide con il capo dell'Ufficio tecnico. Nei comuni maggiori i Responsabili di procedimento vengono nominati dal Responsabile di servizio (art. 9 contratto lavoro in G.U. n. 95/99).
Va segnalato che l’art. 4, commi 146 e 147, della L. 350/03 ha dettato nuove regole per la costituzione ed il rimborso (automatico) delle fideiussioni. Vedasi anche i nn. 18.18 e 18.20. Il comma 67 L.F. 06 prevede la corresponsione di contributi obbligatoria favore dell’Autorità dei lavori pubblici da parte degli operatori, compresi i comuni. Anche i partecipanti alle procedure di gara per l’aggiudicazionedi lavori pubblici sono tenuti, a pena di esclusione dalla gara, al versamento di contributi a favore dell’anzidetta Autorità. I commi 70 e 71 L.F. 06 modificano gli importi da depositare in caso di controversieex art. 32.2bis legge 109/94 ed aumentano dall’1/10.000 all’ 1/1.000 del valore della controversiai compensi da riconoscere all’Autorità del lavori pubblici.

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9. LE PROCEDURE DI FORMAZIONE ED APPROVAZIONE DEGLI STRUMENTI DELLA PROGRAMMAZIONE 

Com'è noto una procedura al tempo stesso razionale e rispettosa delle funzioni dei dirigenti (e/o responsabili dei servizi) e degli Organi di Governo dell'Ente locale (vedasi in particolare gli artt. 107, 108 e 174 T.U.), richiede i seguenti passaggi:

A riguardo della competenza a deliberare tariffe dei servizi ed aliquote dei tributi, considerata l'incertezza nella materia (Consiglio di Stato, Sez. V, 30/04/97, n. 424 e Commissione Tributaria del Piemonte 1/10/01, n. 55/15/01) è bene che la Giunta, in caso di accoglimento di emendamenti consiliari su alcune tariffe ed aliquote, rideliberi le stesse nei nuovi valori prima dell'approvazione del bilancio da parte del Consiglio. Relativamente agli emendamenti va chiarito che gli stessi possano essere presentati fino al alcuni giorni prima della seduta del consiglio di approvazione del bilancio. Ciò per dare il necessario tempo alla Giunta, al Responsabile del servizio finanziario ed all'organo di revisione di esprimere le rispettive valutazioni. La disciplina deve essere dettata del Regolamento di contabilità (Art. 174.2 T.U.).

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10. IL CONCETTO DI SPESA DI INVESTIMENTO E NORME SULL'INDEBITAMENTO

La finanza innovativa è funzionale in special modo al finanziamento degli investimenti, sicché è essenziale aver chiaro che cos'è un investimento. Seppure il concetto di spesa di investimento per gli enti locali risale ormai al 1964, il legislatore non ha mai associato ad esso una definizione chiara ed esaustiva, lasciando molta discrezionalità di interpretazione agli operatori circa la tipologia di spesa da considerare all'interno del titolo primo anziché al titolo secondo del bilancio.
Solo con l'emanazione del nuovo ordinamento finanziario e contabile è stata eliminata buona parte delle ambiguità contabili fino ad allora esistenti attraverso l'articolazione della spesa per interventi.
Con i modelli contenuti nel DPR 194/96, è oggi possibile giungere ad una definizione di spesa di investimento intesa come impiego di risorse finanziarie in fattori pluriennali, soggetti ad ammortamento.Con questa definizione il centro dell'attenzione è posto alla natura dei beni ritenendo appartenenti alla stessa classe quelli a fecondità ripetuta che, cioè, partecipano per più esercizi ai processi erogativi e produttivi degli enti locali.
Da una breve e sommaria analisi possiamo evidenziare come non tutti gli interventi siano finalizzati all'acquisizione di beni materiali ma alcuni siano diretti all'acquisizione di immobilizzazioni finanziarie e immateriali.In modo specifico è bene precisare che appartengono al conto capitale le seguenti spese:

Per la prima volta, infatti, è inserita a livello legislativo la definizione puntuale di investimento. Secondo il comma 18 dell'art. 3 sono da considerarsi investimenti, ai fini dell'indebitamento, i seguenti interventi:

Il comma 19 esclude, tra gli interventi che possono essere finanziati attraverso l'indebitamento, i conferimenti rivolti alla ricapitalizzazioni di aziende o società per il ripiano delle perdite. Per gli altri conferimenti l'Istituto finanziatore è tenuto ad acquisire dall'ente l'esplicazione specifica sull'investimento da finanziare, compresa l'indicazione che la società che recepisce il conferimento non presenta perdite d'esercizio.Con tali disposizioni normative è stato recepito il contenuto della circolare della Cassa DD.PP. n. 12537 2003 che ha anticipato di qualche mese i commi in commento. Ovviamente, fino al 31 dicembre 2003 le indicazioni della circolare valgono solo per l'Istituto di via Goito, dal 2004 le disposizioni in esame riguardano la generalità degli istituti di credito.Le spese non rientranti nella fattispecie del comma 18, non possono essere finanziate attraverso l'indebitamento così come definito dal comma 17 e cioè:

Il comma 17 chiarisce che non sono da considerare indebitamento le anticipazioni di tesoreria previste dall'art. 222 del T.U.
L'art. 1.68 della legge 311/04 aggiunge alle pregresse forme di indebitamento anche le aperture di credito.
Relativamente ai prestiti obbligazionari l'art 1.69 della legge 311/04 prevede che il fondo di ammortamento possa essere depositato presso Istituti bancari diversi dal Tesoriere
Relativamente al finanziamento dei debiti fuori bilancio vedasi punto 4, art. 194.3.
Vedasi anche punto 4, art. 204

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11. LA GESTIONE ATTIVA DELLA TESORERIA

 Il sistema di tesoreria unica, introdotto nel 1984, ha di fatto portato gli enti locali a non considerare come risorsa e possibilità la gestione della tesoreria comunale, intesa nel senso della pianificazione, controllo e valorizzazione della liquidità.
La gestione degli incassi e dei pagamenti effettuata dal tesoriere, poi, ha finito per rendere la liquidità estranea ai processi operativi degli enti.
Per tali motivi la tesoreria è stata tradizionalmente un “non valore” economico, diventando invece la base per complessi e rigorosi sistemi di controlli di tipo giuridico. Prova del fatto che i flussi di cassa non sono mai stati considerati come uno strumento gestionale è l'utilizzo del bilancio di cassa, largamente considerato un adempimento formale (in vigore fino al nuovo ordinamento finanziario e contabile) data la sua prevalente estraneità ai meccanismi operativi degli enti locali.
Oggi però possiamo affermare che molte cose sono mutate o sono in corso di cambiamento e nuove problematiche inerenti alla gestione della liquidità si stanno prepotentemente ponendo in primo piano: basti pensare alle somme rivenienti da mutui contratti con istituti di credito diversi dalla Cassa depositi e prestiti e da emissioni di prestiti obbligazionari. Per opera di recenti interventi normativi e in attesa di un successivo svincolo da parte degli enti locali dalla tesoreria unica le amministrazioni stanno sperimentando le prime esperienze di gestione attiva della liquidità legate agli investimenti, acquisendo così una leva finanziaria nuova ed autonoma, potendo ottimizzare le giacenze di liquidità e addirittura pianificare il ricorso alle forme di indebitamento in funzione della tempistica di realizzazione e di pagamento degli investimenti e degli interessi attivi che possono lucrare tempo per tempo, neutralizzando una parte degli oneri finanziari prodotti dal ricorso all'indebitamento.
Il sistema di ammortamento del debito dettato dalla normativa, se risponde a logiche di controllo e di equilibrio di bilancio secondo un rigorosamente predefinito riparto temporale del rimborso, certo penalizza gli enti innescando oneri di ammortamento largamente anticipati rispetto ai flussi di spesa. Da ciò, di conseguenza, nasce l'esigenza di remunerare le giacenze fisiologicamente determinate dalla combinazione del meccanismo di ammortamento con il sistema dei pagamenti delle opere: remunerazione che può essere disposta per decreto (come nel caso dell'indebitamento attraverso il canale della Cassa depositi e prestiti), oppure autonomamente gestita dagli enti locali con una politica attiva di tesoreria, volta a reperire parte delle risorse necessarie per recuperare l'onere derivante dal debito concesso. Se questa può essere una linea efficiente di difesa, non può non rimarcare anche la crescente attenzione da dedicare alla gestione di cassa sul piano dei pagamenti e delle riscossioni, con tutti i relativi risvolti, tra i quali la disciplina del patto di stabilità interno applicato agli enti locali dal 1999 ai sensi dell'articolo 28 della legge 448/98. Vedasi anche punto 18.35.

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12. IL PATTO DI STABILITA'

La L.F.06 (commi 138 e seguenti) ha sostanzialmente modificato la pregressa normativa sia per quanto riguarda i limiti di spesa sia relativamente agli enti soggetti.

Le Tabelle che seguono indicano le modalità di calcolo della spesa ammessa per ogni categoria di enti.

1. CALCOLO DELLE SPESE

a) Calcolo globale della SPESA CORRENTE

(2) Le spese vanno determinate sia in termini di competenza (impegni) sia in termini di cassa (pagamenti) ex comma 143

Gli Enti locali che non hanno rispettato il patto di stabilità non possono per l'esercizio successivo: (ai sensi art. 1 commi da 21 a 34, 47,95 e 116 legge 311/04):

13. I PARAMETRI DI DEFICITARIETA'

Il DM 10.01.2003, n. 217 (G.U. n. 188/03) fissa i nuovi parametri di accertamento delle condizioni di ente strutturalmente deficitario per il triennio 2001/2003.

Gli enti che presentano la maggioranza dei parametri fuori regola sono considerati strutturalmente deficitari ex art. 242 T.U. e sono soggetti ai controlli previsti dall'art. 243 T.U., come segue:

Con DPR n. 420/99 è stato approvato il Regolamento per il funzionamento della Commissione per la Finanza e gli Organici degli Enti locali.

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14. L'ACQUISTO DI BENI E SERVIZI

Dopo le innovazioni introdotte dall'art. 5 del D.L. n. 143/03, convertito nella legge 212/03, all'art. 24 della legge 289/02, è intervenuta la legge 350/03 (Art. 3, commi da 166 a 172).
Successivamente l'art. 1.4 del D.L. 168/04, convertito nella legge 191/04, ha nuovamente disciplinato la materia. Per effetto di tale ultima norma, anche i comuni, con esclusione di quelli con popolazione fino a 1.000 abitanti e di quelli montani con popolazione fino a 5.000 abitanti, possono ricorrere alle convenzioni CONSIP, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l'acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse, anche utilizzando procedure telematiche per l'acquisizione di beni e servizi ai seni del decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101. La stipulazione di un contratto in violazione di tale obbligo è causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni e quello indicato nel contratto. Le disposizioni di cui sopra, come detto, non si applicano ai comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti e ai comuni montani con popolazione fino a 5.000 abitanti.
I provvedimenti con cui le amministrazioni pubbliche deliberano di procedere in modo autonomo a singoli acquisti di beni e servizi sono trasmessi alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, per l'esercizio delle funzioni di sorveglianza e di controllo. Il dipendente che ha sottoscritto il contratto allega allo stesso una apposita dichiarazione con la quale attesta, ai sensi e per gli effetti degli articoli 47 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e successive modifiche, il rispetto delle disposizioni anzidette.
Nell'ambito di ciascuna pubblica amministrazione gli uffici preposti al controllo di gestione ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, verificano l'osservanza dei parametri di cui al comma 3, del citato art. 1 del Decreto n. 168 richiedendo eventualmente al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica il parere tecnico circa le caratteristiche tecnico-funzionali e l'economicità dei prodotti acquisiti. Annualmente i responsabili dei predetti uffici sottopongono all'organo di direzione politica una relazione riguardante i risultati, in termini di riduzione di spesa, conseguiti attraverso l'attuazione di quanto sopra detto. Tali relazioni sono rese disponibili sui siti Internet di ciascuna amministrazione.
Nella fase di prima applicazione, ove gli uffici preposti al controllo di gestione non siano costituiti, i compiti di verifica e referto sono svolti dai servizi di controllo interno.
Il comma 166 della legge 350/03 ha abrogato il comma 6 dell'art. 27 della L. 488/99 il quale disponeva che i contratti per acquisti e forniture di beni e servizi delle amministrazioni statali potevano essere rinnovati per una sola volta e per un periodo non superiore a due anni e a determinate condizioni. L'abrogazione del comma in commento assume particolare rilevanza se vista in relazione alla sentenza del Consiglio di Stato n. 921 del 19/02/03. In tale pronuncia, infatti, la sezione V considerava abrogato l'art. 44 della L. 724/94 relativo al rinnovo dei contratti, proprio in considerazione dell'eccezionalità del comma 6 dell'art. 27 della L.488/99 che consentiva alle sole amministrazioni statali il rinnovo, a determinate condizioni, dei contratti in precedenza stipulati. Ora, il venir meno della norma speciale, fa cadere nel vuoto le argomentazioni del Consiglio di Stato circa l'abrogazione implicita del citato articolo 44.
Va infine segnalato che l'art. 15 del D.L. n. 269/03, convertito nella legge 326/03, ha soppresso i commi 1 e 2 dell'art. 24 della citata legge 289/02, così che viene abolita la riduzione a 50.000 euro della soglia per le procedure di acquisto aperte o ristrette.
Con sentenza n. 417/05 la Corte Costituzionale ha dichiaratola illegittimità , tra gli altri, del comma 11 del D.L. 164/04, convertito nella legge191/04 che disponeva, per le province e per i comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti, la riduzione della spesa per acquisto di beni e servizi per un ammontare non superiore al 90% della spesa annua mediamente sostenuta negli anni dal 2001 al 2003.

Sull'argomento vedasi anche:

• l'art. 153.7 del T.U. che prevede l'adozione di regolamento per le spese d'ufficio di non rilevante ammontare (servizi di economato);
• l'art. 144 del Regolamento sui lavori pubblici (DPR n. 554/99) che consente l'affidamento diretto per lavori di importo inferiore ai 20.000 Euro;
• il DPR n. 384/01 sugli acquisti in economia, che può essere recepito dagli Enti locali con apposito regolamento.
• La L.F. 06, commi 158,159 e 160, prevede la formazione di aggregazioni di enti locali ai fini della valutazione delle convenzioniCONSIP, alle quali gli enti stessi possono aderire oppure procedere agli acquisti in via autonoma nel rispetto dei parametri delle convenzioni stesse. Gli Enti locali possono anche avvalersidella consulenza della CONSIP.

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15. INDEBITAMENTO L'art. 41 legge n. 448/01 prevede, al comma 1, che il Ministero dell'Economia e delle Finanze “coordini l'accesso al mercato dei capitali da parte degli Enti Locali, allo scopo di contenere il costo dell'indebitamento e monitorare l'adempimento delle finanze pubbliche.”
Riguardo agli strumenti per accedere al mercato, il comma 2 prevede che gli Enti possano emettere titoli obbligazionari e contrarre mutui bancari con rimborso del capitale in un'unica soluzione alla scadenza, previa costituzione, al momento dell'emissione o dell'accensione, di un fondo ammortamento del debito, o previa conclusione di contratti a termine del tipo swap, per l'ammortamento del debito. L'art.1.70 della legge 311/04 ha soppresso la possibilità di contrarre mutui con rimborso del capitale in unica soluzione alla scadenza del prestito.
E' inoltre prevista la possibilità della conversione dei mutui contratti successivamente al 31 dicembre 1996.
Infatti il comma 2 dell'art. 41 della Legge 448/01 introduce sostanziali novità in merito alla possibilità di convertire i mutui contratti successivamente al 31.12.1996, mediante l'emissioni di prestiti obbligazionari o mutui, qualora l'operazione consenta una riduzione delle passività a carico degli enti.
La norma in oggetto, invero, non è un'assoluta novità nel campo degli enti locali: già l'art. 49, comma 15, della legge 449/1997 prevede l'estinzione anticipata con il sistema bancario. Tale norma recita che “.. gli enti locali possono procedere negli anni dal 1998 al 2005 all'estinzione anticipata di passività onerose derivanti dai mutui in essere al 31 dicembre 1996 con le banche mediante la contrazione di nuovi mutui di importo non superiore al 25% del residuo debito alla fine dell'anno precedente attestato dall'istituto mutuante, maggiorato dell'indennizzo eventualmente previsto a tale titolo nei contratti in precedenza sottoscritti”.
“Tale facoltà non comporta alcuna modifica in ordine alla durata originaria e all'ammontare del concorso statale eventualmente concesso sul mutuo. Gli enti locali possono altresì procedere all'estinzione anticipata dei mutui mediante entrate in conto capitale, compresi gli oneri di urbanizzazione”.
La Finanziaria del 1998 e la relativa circolare esplicativa (Circolare del ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica n. 26549 del 02 settembre 1998) esprimono in modo dettagliato le condizioni necessarie per la buona riuscita dell'operazione di estinzione anticipata dei mutui.

mutui da destinare al pagamento del capitale ridotto: i mutui possono essere contratti per un importo non superiore al residuo debito alla fine dell'anno precedente, attestato dall'Istituto mutuante, eventualmente maggiorato dell'indennizzo contrattualmente previsto. Come detto, la nuova norma supera il limite previsto nell'art. 49 della L. 449/97 e della Circolare esplicativa.entrate in conto capitale e proventi oneri di urbanizzazione ovviamente queste entrate, eventualmente anche insieme ad altre, possono costituire una quota dell'avanzo di amministrazione che l'amministrazione comunale può utilizzare al fine dell'estinzione anticipata di mutui.
Fino al pagamento anticipato vale il piano di ammortamento già concordato, poiché non esistono disposizioni che prevedano ipotesi diverse o contrarie.

Prestiti obbligazionari: è la novità più rilevante. E' ammesso esplicitamente l'utilizzo dei prestiti obbligazionari, sempre a condizione che l'operazione comporti una riduzione del valore finanziario delle passività complessive, al netto però del vantaggio fiscale di cui gli enti locali beneficiano sulla ritenuta degli interessi ex art. 2 D.lgs 239/96, così come modificato dalla L. 342/2000. (vedasi comma 163 L.F. 06)
La circolare del 1998 dà un'interpretazione innovativa e vantaggiosa per gli enti in merito alla possibilità di effettuare l'operazione: è specificato infatti che l'esercizio della facoltà è “un diritto potestativo” in capo agli enti locali. La banca non ha potere contrattuale. Tale impostazione, peraltro, non è stata condivisa dall'ABI che ha espresso l'infondatezza di detto diritto attraverso un'apposita Circolare (2 novembre 1998).
Un'ultima importante precisazione è stata poi introdotta relativamente al concetto di “estinzione anticipata”: con tale locuzione si intende non solo l'azzeramento di un mutuo esistente bensì anche la riduzione dello stesso.
L'opportunità concessa agli enti locali si basa sul criterio della convenienza economica delle operazioni, sfruttando migliori condizioni di mercato per l'accessione di nuovi mutui, mantenendo comunque l'eventuale contributo erariale concesso.
L'obiettivo è evidentemente quello di ridurre il valore finanziario delle passività, ovvero di attuare politiche attive di gestione del debito. In tal caso, però, gli enti che sfrutteranno la norma, dovranno prestare molta attenzione alla dimostrazione della convenienza economico-finanziaria del rifinanziamento, espressa in termini di costo effettivo del debito.
Circa il vincolo di destinazione, sancito anche dalla recente riforma costituzionale, in base al quale gli enti locali possono indebitarsi per finanziare solo le spese in conto capitale, va detto che nella sostanza l'ente locale non assume l'onere di un indebitamento, in quanto il capitale riveniente dal nuovo mutuo viene utilizzato per estinguerne uno precedente.
Il comma 164 del d.d.l. Finanziaria 2006 modifica il regime dell'imposta sostitutiva (12,50%) dovuta sugli interessi maturati sui prestiti obbligazionari. Anziché la retrocessione agli enti emittenti da parte dello Stato del 50% dei suddetti interessi incassati da qualsiasi soggetto (lordisti e nettasti), è previsto il versamento diretto ai suddetti enti dell'intera imposta maturata sugli interessi dei titoli sottoscritti dai soli soggetti nettasti.

Va infine notato che con D.M. 20.06.2003 (G.U. n. 144/03) è stata autorizzata la Cassa Depositi e prestiti a rinegoziare i mutui concessi agli Enti locali alle seguenti condizioni:

La legge finanziaria 2005, relativamente all'indebitamento, ha dettato le seguenti nuove regole: (2) a) Limiti all'indebitamento. Il limite del 25% degli interessi rispetto alle entrate correnti previsto dall'art. 204 del Tuel viene ridotto al 12%. Gli Enti che hanno superato il limite del 12% devono gradualmente rientrare (commi 44 e 45 della legge 311/04) ). (2) b) Aperture di credito. Viene prevista, modificando vari articoli del Tuel una nuova forma di indebitamento che consentirà di avvicinare le fasi delle erogazioni con quelle degli utilizzi, con benefici sul costo degli interessi passivi (comma 68 della legge 311/04 ). (2) c) BOC in pool. E' consentita l'emissione di prestiti obbligazionari congiuntamente da più Enti locali. Nel caso di rimborso del capitale in unica soluzione alla fine del prestito, non è più obbligatorio il deposito del fondo presso il tesoriere (commi 68 e 69 della legge 311/04 ). (2) d) Rinegoziazione di mutui. Gli Enti locali sono obbligati a convertire in prestiti obbligazionari o a rinegoziare i mutui con oneri a carico (parziale o totale) dello Stato. L'operazione è sottoposta a due condizioni: che sia consentito dalle clausole contrattuali e che sia conveniente (commi dal 71 a 74 della legge 311/04) Torna su 16. LE UNIONE DI COMUNI  L'Unione di comuni è la forma di collaborazione più avanzata per la gestione associata dei servizi e delle funzioni dei piccoli comuni. A differenza di quanto originariamente disposto dall'art. 26 della legge 142/90, ora, con l'art. 32 TU, questa forma associativa non è più preordinata alla fusione dei Comuni. Essa è anzi molto flessibile nel senso che un Comune o più comuni possono entrare a farne parte anche dopo la sua costituzione, così come uno o più comuni che ne fanno parte possono decidere di uscirne.Ampia è l'autonomia statutaria e regolamentare delle Unioni di comuni. Il citato art. 32 del TU si limita a disporre che:

Circa le indennità agli amministratori, l’art. 82.1 del TU prevede l’erogazione della stessa ai componenti degli Organi esecutivi (Presidenti ed Assessori), ma non al Presidente del Consiglio dell’Unione.

L’indennità spettante al Presidente ed agli Assessori dell’Unione è equiparata a quella prevista per un Comune avente popolazione pari alla popolazione dell’Unione, con il vincolo secondo il quale la spesa complessiva delle indennità di funzione attribuite agli Assessori dell’Unione non può superare quella determinata per gli Assessori del Comune di riferimento (Art. 7 DM 4/4/2000, n.119). Le indennità di funzione attribuite dal Comune e dall’Unione non sono tra loro cumulabili. L’interessato opta per la percezione di una delle due indennità, ovvero per la percezione del 50% di ciascuna (art. 82.5, TU).
Ai componenti dei Consigli dell’Unione, se previsto dallo Statuto, è attribuito un gettone di presenza nella misura prevista per un Comune avente popolazione pari alla popolazione dell’Unione.
L’Organo di revisione dell’Unione è formato da un solo componente (Art. 234.3, TU). Al regime della Tesoreria unica sono soggette le Unioni avente popolazione pari o superiore ai 10.000 abitanti (DPCM 28/10/99).
La formazione delle Unioni è incentivata da contributi regionali (Art. 33, TU) e statali.
I contributi statali sono quantificati annualmente con la legge finanziaria (Vedasi, per l’anno 2006,commi 153 e 154 L.F. 06)

La ripartizione dei fondi avviene sulla base di tre parametri:

La spesa sostenuta viene certificata su apposito modello ministeriale.
L'art. 1 quater, comma 8, del D.L. n. 50/03, convertito nella legge n. 116/03, ha stabilito che qualora comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti facciano parte delle unioni di comuni, i parametri di riparto dei contributi statali sono applicati considerando tali enti come comuni con popolazione sino a 5.000 abitanti. Sono comunque esclusi ai fini dell'applicazione dei parametri di riparto i comuni con popolazione superiore ai 30.000 abitanti.
Con DM 23.12.03 è stato approvato il criterio di riparto dei fondi destinati alle spese per servizi di sicurezza previsti dall'art. 31.7 della legge 289/02. Torna su 17. IL CONDONO EDILIZIO E' previsto il pagamento dell'oblazione e degli oneri concessori al momento della presentazione della domanda di condono (originariamente entro il 31.03.2004).
La regione può aumentare gli oneri concessori previsti dalla legge fino al 100%.
Alla istruttoria della domanda di sanatoria si applicano i medesimo diritti e oneri previsti per il rilascio dei titoli abilitativi edilizi, come disciplinati dalle Amministrazioni comunali per le medesime fattispecie di opere edilizie. Ai fini della istruttoria delle domande di sanatoria edilizia può essere determinato dall'Amministrazione comunale un incremento dei predetti diritti e oneri fino ad un massimo del 10 per cento da utilizzare con le modalità di cui all'articolo 2, comma 46, della legge 23 dicembre 1996, n. 662. Per l'attività istruttoria connessa al rilascio delle concessioni in sanatoria i comuni possono utilizzare i diritti e oneri di cui al precedente periodo, per progetti finalizzati da svolgere oltre l'orario di lavoro ordinario.
Al fine di incrementare la definizione delle domande di sanatorie presentate, il cinquanta per cento delle somme riscosse a titolo di conguaglio dell'oblazione, ai sensi dell'articolo 35, comma 14, della legge n. 47 del 1985, e successive modificazioni, è devoluto al comune interessato. Con decreto interdipartimentale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell'economia e delle finanze sono stabilite le modalità di applicazione del presente comma.
Al fine di consentire una più penetrante vigilanza sull'attività edilizia, è fatto obbligo alle aziende erogatrici di servizi pubblici ed ai funzionari cui sia imputabile la stipulazione dei relativi contratti di somministrazione, di comunicare al sindaco del comune ove è ubicato l'immobile le richieste di allaccio ai pubblici servizi effettuate per gli immobili, con indicazione della concessione edilizia ovvero della autorizzazione ovvero degli altri titolo abilitativi, ovvero della istanza di concessione in sanatoria presentata, corredata dalla prova del pagamento per intero delle somme dovute a titolo di oblazione.
L'inosservanza di tale obbligo comporta, per ciascuna violazione, la sanzione pecuniaria da euro 10.000 ad euro 50.000 nei confronti delle aziende erogatrici di servizi pubblici, nonché la sanzione pecuniaria da euro 2.582 ad euro 7.746 nei confronti del funzionario della azienda erogatrice cui sia imputabile la stipulazione dei contratti.
Conclusivamente si può affermare che sono molto incerti gli introiti dei Comuni, così come i costi che i Comuni devono sostenere per il collegamento ai servizi essenziali degli edifici sanati.
Vedasi art. 32 D.L. n. 269/03 convertito nella legge 326/03.
L'art. 2.41 della legge 350/03 ha stabilito che per gli immobili oggetto di condono edilizio è dovuta l'ICI per un importo pari a due euro, salvo conguaglio, per ogni metro quadrato di opera edilizia regolarizzata. L'imposta è dovuta a decorrere dal primo gennaio 2003 ed è versata secondo i termini ordinari di pagamento dell'imposta.
L'art. 2.70 della medesima legge 350/03 ha abrogato i commi 6, 9, 11 e 24 del citato art. 32 riguardanti i fondi per la riqualificazione urbanistica.
L'art. 5 del D.L. 168/04, convertito nella legge 191/04, ha previsto l'emanazione di leggi regionali e spostato i termini di presentazione della domanda, che deve essere presentata tra l'11 novembre 2004 e il 10 dicembre 2004. L'art. 11 del D:L: 273/05 ha prorogato al 30 aprile 2006 il termine per la interrogazione documentale.

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19. CATASTO

Il trasferimento delle funzioni catastali ai Comuni è stato disposto dal D. Lgs 112/998. Con il DPCM 19.12.00 era stato fissato al 26.2.2006 il termine per l’assunzione di tali funzioni.

Il DPCM 22.07.04 ha prorogato il termine al 26.02.06.

ANCI Lombardia ha definito con il competente Ufficio statale una bozza di convenzione che permette l’immediato svolgimento dei compiti in collaborazione Comune/Stato.

L’art. 1 del DL 2/06 prevede le procedure di accesso telematico a tutti i soggetti ed a tutti gli atti dei registri immobiliari ed alle volture catastali. Sono inoltreprevisti aumenti delle tasse ipotecarie e dei tributi speciali catastali, che vengono introitati dallo Stato.

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20. Codificazione SIOPE

Sono tenute alla codificazione le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1.5 della legge 311/04.

Vedasi anche D.M. 18/2/05.

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21. Invio relazioni alla Corte dei conti

I commi da 166 a 169 della L.F. 06 stabiliscono che l’organo di revisione degli enti locali trasmetta alla Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti una relazione sul bilancio preventivo e sul rendiconto di esercizio. Qualora la Corte dei conti accerti comportamenti difformi dalla sana gestione o il mancato rispetto del Patto di stabilità adotta specifica pronuncia e vigila sull’adozione da parte dell’ente locale delle necessarie misure correttive.

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22. Personale: spesa globale

Il comma 198 L.F. 06 stabilisce che la spesa di personale , al lordo degli oneri riflessi a carico dell’ente e dell’Irap, non superino, per ciascuno degli anni 2006,2007e2008, il corrispondente ammontare dell’anno 2004 diminuito dell’ 1%. A tal fine si considerano anche le spese per il personalea tempo determinato,con co co co, con rapporto flessibile o con convenzione.

Gli Enti locali possono concorrere al conseguimento del suddetto obiettivo anche medianteil contenimento delle spese per la contrattazione integrativa, perl’utilizzo di personale a tempo determinato ocon convenzione ovverocon contratti di Co co co, nel limite del 60% della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2003, o mediante la riduzionedel 10% rispetto all’anno 2004 dei compensi per lavoro straordinario. E’ possibile, ai fini del raggiungimento del suddetto obiettivo, provvedere anche alla riduzionedelle spese degli organi istituzionali (commi 200 e 201).Le economie restano acquisite al bilancio dell’ente ai fini del miglioramento dei relativi saldi. (comma 205).

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I compensi professionali dovuti al personale dell’Avvocatura interna sono da considerare comprensivi degli oneri riflessi a carico dell’ente (comma 208 L.F. 06)

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In presenza di sentenze di 1° grado della Corte dei conti per fatti commessi antecedentemente all’entrata in vigore della L.F. 06, i soggetti interessati possono chiedere alla Sezione di appello che il procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10% e non superiore al 20% del danno quantificato nella sentenza.

La Sezione, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore al 30% del danno. Con il pagamento della somma il giudizio di appello si intende definito (commi 231, 232 e 233 L.F. 06).

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