“LA TRASFORMAZIONE DELLA CASSA DEPOSITI E PRESTITI IN RELAZIONE AL RAFFORZAMENTO DEL RUOLO DELLE AUTONOMIE LOCALI”

di Antonino Turicchi
Direttore Generale della Cassa Depositi e Prestiti S.p.a.

torna in alto

Evoluzione del contesto di riferimento

La Cassa Depositi e Prestiti (“CDP”) ha storicamente operato come strumento dello Stato centrale, che, attraverso proprie emanazioni, raccoglie risorse per assolvere ai propri compiti istituzionali, fra i quali sopperire alle esigenze di liquidità del Tesoro e finanziare gli investimenti degli enti pubblici in particolare di livello locale.
La destinazione di parte del risparmio postale, che costituisce la principale forma di raccolta dell’Istituto, al finanziamento degli enti locali ha dato vita, in un contesto di finanza derivata, all’attivazione di un circuito di finanza pubblica dal livello centrale a quello periferico.
Il ruolo della CDP, essenziale nel modello di finanza degli enti locali che ha contraddistinto i primi anni ‘80 e che si basava sull’assunzione da parte dello Stato degli oneri dell’ammortamento dei mutui contratti dagli enti, venne ulteriormente rafforzato nel 1984 dal conferimento all’Istituto del monopolio legale del credito agli enti locali. Tale provvedimento, in base al quale gli enti locali potevano rivolgersi agli intermediari bancari solo dopo che la CDP aveva manifestato la sua indisponibilità a concedere il finanziamento, si rese necessario per riportare sotto controllo l’indebitamento delle autonomie locali.
Con la revoca del monopolio sul credito agli enti locali nel 1990 e per effetto del nuovo assetto di finanza locale, che privilegia l’autonomia di prelievo e di spesa, si è avviato un radicale processo di cambiamento nella gestione del bilancio delle autonomie locali.
Il progressivo disimpegno dello Stato nel finanziamento degli enti locali ed il maggior decentramento delle competenze hanno contribuito ad aumentare il livello di complessità dell’attività degli enti, che si trovano a dover soddisfare una domanda crescente di servizi con risorse sempre più limitate.
Ulteriori vincoli sono, inoltre, collegati al rispetto degli obiettivi dettati dal Patto di stabilità interno. Il rispetto di tali vincoli si presenta molto impegnativo, per gli enti locali, anche in relazione alle specifiche responsabilità derivanti dal non raggiungimento degli obiettivi.
La scarsità di risorse e i vincoli imposti dal patto di stabilità interno hanno costretto gli enti a ripensare le proprie politiche di programmazione, finanziarie e di bilancio per pianificare le priorità, allocare efficacemente le risorse ed individuare le soluzioni finanziarie più consone allo sviluppo che l’ente deve comunque garantire sul proprio territorio.
Diventa così non più procrastinabile intervenire sulle criticità che si manifestano, sia nel campo della programmazione/realizzazione delle opere pubbliche, che sul versante delle risorse finanziarie. Queste problematiche e la ricerca di possibili soluzioni si sono manifestate praticamente in tutti gli enti, ma assumono una particolare valenza per i comuni medio piccoli, che non hanno la possibilità di acquisire professionalità idonee ad affrontarle.
Lo scenario, quindi, sotto il profilo economico-istituzionale, nel quale si esplicherà l’attività di finanziamento delle opere pubbliche della CDP, è connotato da alcune linee di tendenza fondamentali, così riassumibili:
- scarsità di risorse pubbliche, da cui derivano stringenti vincoli di finanza pubblica a tutti i livelli di governo, rafforzati dagli impegni di stabilità che il Paese ha assunto in sede comunitaria;
- conseguente necessità di rendere più efficiente l’allocazione delle risorse pubbliche nei piani di sviluppo economico, a livello locale, nazionale e comunitario e di attivare quote crescenti di risorse private nella realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità;
- massima attenzione ai profili di sostenibilità, sul piano ambientale e sociale, della pianificazione delle trasformazioni territoriali e ai profili di qualità dei progetti;
- ampia liberalizzazione dei mercati e rafforzamento dei relativi elementi di concorrenzialità, che richiedono un rapido recupero del gap infrastrutturale italiano;
- diffondersi concreto, nelle prassi programmatorie, del principio di sussidiarietà, che richiama a responsabilità decisionali nuove soprattutto i livelli locali di governo.
Complessivamente, tale scenario pone al centro della riflessione delle amministrazioni pubbliche – e, dunque, per le sue specifiche missioni, anche della CDP - il tema dell’efficienza allocativa, come necessario raccordo tra la programmazione di bilancio in tutte le sue articolazioni, da un lato, e la pianificazione, progettazione, realizzazione e gestione degli investimenti pubblici, dall’altro. Questo tema evoca a sua volta un approccio sistemico, coerente con il ciclo di sviluppo infrastrutturale. Sullo stesso la Pubblica Amministrazione, diffusamente a livello locale, sconta una certa impreparazione culturale e notevoli ritardi operativi.
Se la principale missione della CDP è stata storicamente quella di sostenere lo sviluppo infrastrutturale e territoriale del Paese, oggi tale missione va reinterpretata nel nuovo scenario: offrire, soprattutto ai livelli di governo regionale e locale, un ventaglio di strumenti, in termini finanziari e di servizio, che possono facilitare e accelerare il riposizionamento del sistema su un più adeguato grado di efficienza allocativa.

torna in alto

La trasformazione della CDP

Parallelamente alle evoluzioni del ruolo delle autonomie locali, il quadro di riferimento istituzionale per l’attività della CDP ha subito profonde trasformazioni ed è stato attraversato dalle seguenti rilevanti riforme:

• gli enti locali hanno raggiunto un elevato livello di autonomia organizzativa e finanziaria; il rapporto tra la misura, sempre maggiore, delle risorse proprie rispetto a quelle trasferite si è modificato a seguito della riforma strutturale della finanza locale;
• la Cassa Depositi e Prestiti ha progressivamente guadagnato una soggettività autonoma rispetto alla persona giuridica Stato; dapprima con la soppressione della omonima Direzione generale del Ministero del Tesoro, quindi con il formale riconoscimento della personalità giuridica;
• le funzioni operative delle Poste, che costituiscono il canale distributivo del risparmio postale, sono passate dall’Azienda autonoma, all'Ente pubblico economico, alla Società Poste, che ha acquisito una operatività para-bancaria, dunque di impresa;
• nel novero degli enti ammessi al credito della Cassa Depositi e Prestiti sono stati inclusi soggetti non necessariamente pubblici, quali le imprese di pubblico servizio, in conseguenza del processo di esternalizzazione e liberalizzazione che ha coinvolto il settore.

Dal nuovo assetto é emersa l’esigenza di riconsiderare lo speciale regime pubblicistico, in cui l’Istituto opera, affinché esso, da strumento di efficienza implicita del sistema, non si traduca in elemento di rigidità, tale da limitare l’operatività e la capacità di intervento nell’area del credito alle opere pubbliche e della raccolta di risparmio attraverso il canale postale.
Il progetto di trasformazione in società per azioni della Cassa Depositi e Prestiti si prefigge dunque lo scopo di indirizzare la gestione dell’Istituto verso logiche maggiormente orientate al mercato, mantenendo tuttavia i connotati di specialità connessi alle finalità pubbliche e di interesse generale, di cui la nuova Cassa Depositi e Prestiti rimane soggetto esponenziale.
Il progetto di societarizzazione ha come principali obiettivi:

• migliorare significativamente l’efficienza complessiva della Cassa Depositi e Prestiti nell’erogazione del credito a livello locale, affiancando all’attuale servizio di finanziamento una più completa, efficiente e professionale struttura di assistenza e consulenza agli enti;
• favorire i processi di sviluppo a livello locale basati sull’esternalizzazione dei servizi pubblici, attraverso l’organizzazione di un’adeguata struttura di finanziamento;
• sviluppare strumenti e meccanismi di provvista più efficienti e diversificati da affiancare a quelli tradizionali, come, ad esempio, i prodotti finanziari di tipo previdenziale.

La necessità di combinare un’attività orientata al mercato con il tradizionale servizio di erogazione del credito agli enti pubblici, in particolare di livello locale, ha determinato la strutturazione della nuova Società in due distinte aree.
La prima area – organizzata come gestione separata – è preposta alla concessione di prestiti allo Stato, alle Regioni, agli enti locali e agli organismi di diritto pubblico.
La “gestione separata” rappresenta la continuità con il passato per quanto riguarda la missione e le modalità di svolgimento:

• la raccolta postale, nelle tradizionali forme dei libretti di risparmio e dei buoni fruttiferi, assistiti dalla garanzia dello Stato, è riservata al finanziamento degli enti pubblici;
• il credito agli enti pubblici è erogato secondo criteri di pubblico servizio, che devono assicurare accessibilità, predeterminazione delle condizioni e uniformità di trattamento;
• i poteri di indirizzo e di vigilanza, anche regolamentare, sono conservati al Ministero dell’economia e delle finanze;
• nel Consiglio di amministrazione della Società è presente la rappresentanza delle autonomie locali già in organico nel Consiglio di amministrazione della Cassa Depositi e Prestiti; il Ministero dell’economia e delle finanze continua a essere rappresentato dal Direttore generale del Tesoro e dal Ragioniere generale dello Stato.

L’esigenza di coniugare l’intervento della nuova Cassa Depositi e Prestiti con la necessità di non violare le regole che informano lo sviluppo dei mercati è assicurata dalla “gestione separata” sotto tre rilevanti profili.
Il fruitore del credito erogato dalla gestione separata non è un’impresa, dunque non rientra fra i destinatari della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato. Tale circostanza esclude il trasferimento a terzi di vantaggi incompatibili con la disciplina in materia di mercato e concorrenza.
La natura e le caratteristiche delle attività nonché le modalità con cui sono attuati gli interventi non pongono in linea generale i servizi della gestione separata in concorrenza con quelli offerti da altri soggetti sul mercato. La pubblicità e la non negoziabilità delle condizioni hanno infatti costituito le ragioni che, secondo consolidati orientamenti, non hanno assoggettato il ricorso al credito della Cassa depositi e prestiti a procedure di evidenza pubblica.
La separazione contabile delle due funzioni, quella di finanziamento degli enti pubblici e quella di finanziamento delle imprese di servizio pubblico, è in linea con le direttive comunitarie in materia di trasparenza e con la più recente prassi decisionale della Commissione relativamente agli obblighi di approntare contabilità separate affinché l’insieme delle risorse destinate ad attività di interesse generale non siano utilizzate anche per finanziamenti a società commerciali.
La seconda area – gestione ordinaria – è preposta al finanziamento delle imprese di servizio pubblico.
La transizione verso un mercato dei servizi pubblici aperto alla concorrenza si sta realizzando a livello locale, attraverso processi di riassetto societario avviati con la trasformazione delle aziende municipali in società per azioni. Tali trasformazioni sono finalizzate allo scorporo delle reti e degli impianti, da conferire a società detenute dagli enti, e a fusioni tese a rafforzare la capacità di competizione per gli affidamenti.
La presenza sul mercato di un intermediario specializzato nel finanziamento degli investimenti infrastrutturali agevola e promuove la concorrenza tra gli operatori, finalizzata ad una più efficiente e meno costosa offerta dei servizi.
Come la costituzione di Infrastrutture S.p.a. rappresenta il volano per avviare il processo di realizzazione delle grandi opere, capaci di autofinanziarsi, almeno in parte, con la tecnica della finanza di progetto, così la nuova Società deve garantire un’offerta di credito nel settore dei pubblici servizi affinché la riforma del settore non debba scontare ritardi o carenze nel processo di infrastrutturazione.
A differenza di Infrastrutture S.p.a., preposta al finanziamento delle grandi opere di interesse nazionale, cui si sottendono processi che, coinvolgendo più livelli decisionali, rendono più complessa la valutazione dell’investimento al punto da giustificare l’intervento della garanzia dello Stato, la nuova Cassa Depositi e Prestiti si posiziona in un settore, quale quello delle opere funzionali all’erogazione dei servizi pubblici locali, in cui il valore economico dell’investimento è più agevolmente apprezzabile secondo logiche di mercato.
Il buon esito dell’iniziativa poggia sulla capacità di esprimere un elevato livello di specializzazione, che può raggiungere solo un intermediario la cui attività sia compresa in un determinato segmento di mercato e sostenuta da regimi funzionali alla sua missione.
Per questo motivo la “gestione ordinaria”, che è regolata dalle disposizioni in materia di intermediari finanziari non bancari ed è soggetta alla vigilanza della Banca d’Italia, può avvalersi di strumenti calibrati sulle specifiche necessità che il settore esprime.
La CDP, quindi, anche grazie a questa trasformazione, vuole rispondere prontamente alle esigenze delle autonomie locali al fine di continuare a contribuire allo sviluppo economico del Paese. A tal fine, oltre ad ampliare l’offerta di finanziamenti, la CDP intende promuovere servizi di sviluppo e assistenza strategica, anche nell’ottica di un recupero della “produttività” economica e sociale degli impieghi, mediante un supporto alle autonomie locali fin dalla fase di pianificazione e progettazione degli interventi.