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Personale Finanziaria 2004: Organici e Assunzioni di Personale

di Marcella Castronovo
Responsabile Dipartimento Personale e Formazione ANCI

La finanziaria 2004 in materia di organici ed assunzioni di personale evidenzia un chiaro richiamo ai limiti imposti dalla legge finanziaria 2003, seppur rispetto all’anno precedente con la presenza di alcuni elementi di novità. L’art. 1, al comma 53 prevede per l’anno 2004 che le Amministrazioni pubbliche, comprese Province, Comuni (con popolazione superiore ai 5.000 abitanti), non potranno procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato, ad eccezione di quelle relative a figure professionali fungibili la cui consistenza organica non sia superiore all’unità, nonché le categorie protette di cui alla legge 68/99. Per figure infungibili devono intendersi le posizioni di lavoro aventi caratteristiche tali da risultare non sostituibili con figure già presenti nell’ente, anche se appartenenti ad altro settore di lavoro, sia per professionalità espressa che per requisiti richiesti per svolgere le predette funzioni professionali previste. Il successivo comma 60, ripercorre sostanzialmente la procedura assunzionale dello scorso anno. Si prevede, infatti che ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, vengano fissati i criteri e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato per l’anno 2004, per le Regioni, i Comuni (superiori a 5.000 abitanti) e le Province che abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l’anno 2003, mediante l’approvazione di un DPCM da emanare entro 60 giorni dal 1 gennaio 2004, previa intesa tra Governo, Regioni ed Autonomie locali, da concludersi in sede di Conferenza Unificata. Un aspetto di novità è costituito dal fatto che la legge finanziaria dell’anno scorso demandava all’emanazione dei Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, anche il compito di definire l’ambito applicativo delle disposizioni relative alla rideterminazione della dotazione organica; invece il nuovo testo della finanziaria 2004 fa riferimento solo alla definizione di criteri e limiti - per gli Enti con popolazione superiore ai 5.000 abitanti che abbiano rispettato il patto di stabilità nel 2003 – al fine di procedere alle assunzioni a tempo indeterminato, essendo non più riproposte le disposizioni che imponevano agli enti di rideterminare le proprie dotazioni organiche nel rispetto di limiti sia numerici che di spesa. Le suddette assunzioni, fatto salvo il ricorso a procedure di mobilità che anche per quest’anno sono espressamente escluse dal blocco, dovranno comunque essere contenute entro percentuali non superiori al 50% delle cessazioni dal servizio, verificatesi a qualsiasi titolo nel corso dell’anno 2003, sulla base dei decreti attuativi che stabiliranno come ripartire tale percentuale tra i settori e i profili professionali. La percentuale si riduce non oltre il 20% per gli enti che abbiano un rapporto dipendenti popolazione superiore alle previsioni di cui all’art. 119, comma 3 del D.Lgs. 77/95. Possibili deroghe potrebbero essere disposte dai successivi DPCM, in relazione alla tipologia di Ente, alla dimensione demografica, ai profili professionali del personale da assumere, all’essenzialità dei servizi da garantire e all’incidenze delle spese per personale sulle entrate correnti. Pur nell’ambito di questi limiti generali, l’Accordo Governo-Regioni AA.LL. dovrebbe definire come l’anno scorso, i criteri specifici per le assunzioni a tempo indeterminato. . Fino all’emanazione del DPCM trovano applicazione le disposizioni relative al blocco delle assunzioni. La particolarità prevista dalla finanziaria in merito ai DPCM risiede però nel fatto che tale blocco è certo per i primi 60 giorni, utili per l’emanazione dei DPCM ma potrebbe proseguire fino al 30 giugno se gli stessi, a quella data, non saranno stati ancora emanati. Solo a partire dal 1 luglio agli Enti sarà consentito applicare, in via provvisoria, in caso di ulteriore ritardo, la disciplina dei DPCM del 12/9/2003. Un’ulteriore novità intervenuta nella finanziaria 2004 è quella relativa all’esclusione automatica dei Comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti e Unioni di Comuni, dai vincoli posti in materia di assunzioni di personale. Infatti nella legge finanziaria 2004 non sussiste più la dizione letterale “altri enti locali” la quale lo scorso anno aveva insinuato non pochi dubbi circa la lettura della norma tanto da essere interpretata nel senso di includere tale tipologia di enti nel blocco delle assunzioni: Come tutti ricorderanno tramite un intervento legislativo, fortemente richiesto dall’ANCI, i piccoli enti sono stati esclusi in via definitiva dai limiti delle assunzioni. Ciò significa che questi Comuni potranno effettuare assunzioni a tempo indeterminato senza i limiti previsti, sebbene sempre nel rispetto di un principio generale di riduzione della spesa del personale e degli effettivi fabbisogni dell’Ente. Gli enti che hanno rispettato il patto di stabilità interno per l’anno 2002 e quindi soggetti al solo vincolo dell’emanazione dei DPCM e che vogliano procedere alle assunzioni a tempo indeterminato di personale per l’anno 2003, dovranno certificare il rispetto delle disposizioni relative al patto di stabilità interno per l’anno 2002. E’ stato approvato un emendamento presentato dall’ANCI all’A.C. n. 4489 (3 dicembre 2003), con il quale si richiedeva che per le Autonomie locali fossero fatte salve le assunzioni previste ed autorizzate con i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 settembre 2003 e non ancora effettuate alla data di entrata in vigore della legge finanziaria 2004. Gli enti locali potranno dunque procedere alle assunzioni in esito ai concorsi per la copertura dei posti riferito al 2002, in attuazione del DPCM 12/9/2003. Gli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità subiscono invece per l’anno 2004 una limitazione assoluta in materia di assunzioni a tempo indeterminato. Ciò si evince da una attenta lettura del comma 65 che da un lato conferma per questi enti le limitazioni sui contratti a tempo determinato previsti dall’art. 34, comma 13, della finanziaria 2003 (90% della spesa media annua del triennio 99/2001) e dall’altro ribadisce l’applicazione agli stessi dell’art. 29, comma 15, della stessa finanziaria che prevede il totale blocco delle assunzioni agli enti che non hanno rispettato le disposizioni del patto di stabilità per l’anno 2003. Una lettura diversa del comma 65 porterebbe all’assurda considerazione che tale disposizione non si applica a nessun ente locale nonostante riporti riferimenti normativi esclusivamente previsti per gli stessi ( es. art. 108 D.lgs 267/2000). Per il blocco relativo alle assunzioni a tempo indeterminato nessuna deroga è prevista se non quella relativa allo svolgimento delle funzioni trasferite e per le quali siano previste specifiche risorse. Siamo cioè dinanzi ad un netto inasprimento delle regole in vigore nell’anno 2003. La finanziaria dello scorso anno infatti imponeva agli enti che non avevano rispettato le regole del patto di stabilità per l’anno 2002 oltre alle limitazioni di spesa previste per i contratti a tempo determinato, e confermate quest’anno, la possibilità di assumere personale appartenente alle categorie protette, le figure infungibili e personale assunto tramite mobilità. Per quest’anno sembra potersi affermare invece che resterebbero fuori dal blocco assoluto solo le procedure di riqualificazione del personale (progressioni verticali) nonché le procedure di mobilità, quantomeno per i posti la cui copertura era già prevista nel documento di programmazione del fabbisogno di personale degli enti, nonché del lavoro interinale, e delle collaborazioni coordinate e continuative in quanto tale tipologia di contratto non da vita a rapporti di lavoro subordinato. Si noti infatti che il divieto previsto dalla legge finanziaria 2003 all’articolo 29, comma 15, concerne solo le “assunzioni” escludendo così ogni altra forma di collaborazione esterna diversa dal lavoro subordinato. Ovviamente anche agli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità nell’anno 2003 sono consentite le assunzioni autorizzate dal DPCM del 12/92003. Il legislatore inoltre differisce di un anno i termini di validità delle graduatorie ai fini dell’assunzione di personale presso le amministrazioni interessate per l’anno 2004 dal divieto di assunzione. Infine, in attesa del regolamento previsto dalla legge n. 3 del 2003 è stabilito che le amministrazioni pubbliche hanno facoltà di procedere alle assunzioni di personale utilizzando le graduatorie di concorsi approvate da altre amministrazioni dello stesso comparto di contrattazione Le procedure di conversione dei rapporti a tempo indeterminato dei contratti formazione lavoro di cui all’art. 34 comma 18 della legge finanziaria 2003 possono essere effettuate nel rispetto dei limiti previsti per le assunzioni di personale a tempo indeterminato. I rapporti in essere, instaurati con il personale interessato alla predetta conversione sono automaticamente prorogati sino al 31.12.2004. Un altro elemento di rilievo contenuto nella legge finanziaria 2004 riguarda le risorse per gli incentivi alla progettazione previsti dall’articolo 18 della legge 109/94 che sono da considerarsi al lordo degli oneri riflessi, chiarendo in tal modo in via definitiva un dubbio per il quale da tempo si attendeva una risposta. Quasi come una sorta di compensazione può essere letta la disposizione che stabilisce nella misura del 2% dell’importo a base di gara (e non più del 1,5%) l’importo massimo erogabile, tale da comprendere, in effetti, la quota media del carico degli oneri riflessi. La modifica dell’importo percentuale dell’incentivo potrà esplicare i propri effetti solo a partire dal 2004. Si rammenta che sull’argomento si erano già espressi con vari pareri, l’ANCI, il Ministero del Tesoro e l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici. Per quanto concerne gli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali per il biennio economico 2004-2005 del personale del Comparto Regioni-Autonomie locali la manovra finanziaria 2004 ribadisce il principio secondo il quale gli oneri per il rinnovo contrattuale del personale alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche non statali sono posti interamente a carico dei rispettivi bilanci, con l’esclusione, dunque, di trasferimenti da parte dello Stato. Spetta al Comitato di settore che esprime gli indirizzi per la contrattazione quantificare le risorse necessarie al rinnovo dei contratti e, specificamente, al miglioramento della produttività, nel rispetto dei tetti massimi di crescita della spesa previsti dalla legge per le amministrazioni statali. Il comma 50 stabilisce, inoltre, che i maggiori oneri di personale sostenuti degli enti locali in relazione al biennio 2002-2003, nonché le spese sostenute per l’istruttoria delle domande di sanatoria degli illeciti edilizi non vanno a peggiorare per il 2003 e per gli anni successivi, il saldo di comuni, province e regioni in base al quale viene valutatati il rispetto delle regole del Patto di stabilità interno. La formulazione presente nel testo “a decorrere dal 2003” fa presupporre una esclusione di tali oneri in via permanente; tuttavia citando le norme relative al Patto di stabilità non si cita il comma 11 dell’articolo 29 della finanziaria 2003, che disciplina le modalità di calcolo del disavanzo a decorrere dal 2005. A decorrere dall’esercizio 2004 i contributi spettanti agli enti locali, per gli oneri del personale immesso nei ruoli speciali ad esaurimento (legge n. 730 del 1986) sono consolidati nella misura dell’importo attribuito ai medesimi enti per il 2003. I contributi sono allocati nel Fondo consolidato per il finanziamento dei bilanci degli enti locali. La misura dei contributi consolidati assegnati ai singoli enti sarà assoggetta a riduzioni del 10 per cento annuo se i comuni non certificano il mantenimento del requisito soggettivo a decorrere dal 2004 e per gli anni successivi. Infine sono da menzionare le disposizioni di cui ai commi 76 e 77 che consentono al Ministro del lavoro di prorogare, limitatamente all'anno 2004, le convenzioni stipulate, anche in deroga alla normativa sui lavori socialmente utili, con i comuni. Le nuove convenzioni - eventualmente concluse in base alla proroga - devono riguardare lo svolgimento di attività socialmente utili e l'attuazione di misure di politica attiva del lavoro. I relativi oneri sono posti a carico del Fondo per l'occupazione, che è stato incrementato nella misura corrispondente nella Tabella D della legge finanziaria.

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PRIME NOTE ED OSSERVAZIONI A CURA DI ANCI LOMBARDIA SULLA IPOTESI DI ACCORDO PER IL CONTRATTO COLLETTIVO NAZIONALE LAVORO DEL PERSONALE DEL COMPARTO DELLE REGIONI E DELLE AUTONOMIE LOCALI PR IL QUADRIENNIO NORMATIVO 2002-2205 E IL BIENNIO ECONOMICO 2002-2003 SOTTOSCRITTO IL 16 OTTOBRE 2003

Articolo 4, comma 3. – Controllo sulla compatibilità dei costi assegnato al Collegio revisore conti o servizi controllo interno.
E’ opportuno chiarire se nei piccoli Comuni il Revisore dei Conti sostituisce il Collegio dei Revisori.

Articolo 5 “Contrattazione Integrativa Decentrata.
Può essere fatta da Enti limitrofi con dipendenti non superiori a 30 unità. Può essere fatta a livello territoriale sulla base di protocollo d’intesa tra gli Enti e le OO.SS. territoriali firmatarie del contratto. L’iniziativa può essere assunta anche dall’ANCI o da ciascuno dei soggetti titolari della negoziazione decentrata.
Il protocollo deve precisare la composizione della delegazione della parte politica (nel precedente contratto l’Ente doveva individuare la dirigenza o i funzionari).
I criteri e le modalità per la stipulazione del protocollo sono specificati nello stesso articolo 5.

Articolo 10. Ha introdotto la clausola della “valorizzazione delle alte professionalità” del personale di categoria D, mediante conferimento di incarico a termine in aggiunta alle posizioni organizzative previste dal previgente contratto. Per altre specialità si intende: specialisti portatori di competenze elevate e innovative acquisite, anche nell’ente altre esperienze di lavoro in enti pubblici o aziende private, nel mondo della ricerca o universitario rilevabile dal curriculum professionale o con preparazione culturale correlata a titoli accademici (lauree specialistiche, master., dottorati di ricerca, od altri equivalenti), con abilitazioni o iscrizioni ad albi, ovvero per riconoscere e motivare particolari responsabilità nel campo della ricerca, dell’analisi e della valutazione propositiva delle problematiche complesse di rilevanti interesse per il conseguimento del programma di governo dell’Ente.
Gli enti devono adottare atti organizzativi, nel rispetto del sistema di relazioni sindacali, per la determinazione dei criteri di applicazione dell’istituto contrattuale.
L’istituto contrattuale è applicabile soltanto nei Comuni dove è presente la dirigenza.
Retribuzione per la posizione da euro 5.164, 56 (10.000.000) ad un massimo di euro 16.000 (31.000.000).
La posizione organizzativa può essere coperta anche dal personale a tempo parziale con riproporzionamento del compenso.

Articolo 12 deve essere istituita entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del contratto una Commissione paritetica per perfezionare, tra l’altro, la clausola sulle selezioni verticali tra categorie e chiarire i punti intermedi di accesso alle posizioni B3 e D3 e rivisitare i profili professionali alla luce di nuove competenze.

Il Capo II, con gli articolo 13, 14 e 15 ha introdotto, per la prima volta “Disposizioni per le unioni di Comuni e i servizi in convenzione”

Il Capo III riguarda le “disposizioni per l’area di vigilanza e della Polizia Locale” per corrispondere alla modifica degli assetti istituzionali, e la necessità di costruire politiche integrate per la sicurezza locale. Per quanto riguarda l’autonomia organizzativa dei corpi di polizia locale il contratto rimanda alla disciplina contenuta nella legge quadro 65/1986.

La legge fissa i principi generali sulla configurazione dell’assetto organizzativo privilegiando, in ogni modo, la potestà normativa e regolamentare dei Comuni, lasciando alle Regioni la competenza di emanare norme di indirizzo generali per l’istituzione del servizio. Nell’esercizio della propria autonoma potestà regolamentare, quindi, il Comune, in ragione delle sue dimensioni demografiche e territoriali, può delineare un assetto organizzativo parzialmente differente da quello genericamente indicato nella legge quadro. La materia necessita, in ogni caso un ulteriore e approfondito esame per coordinare una coerente e corretta applicazione da parte degli enti minori. Articolo 24 ha sostituito il codice disciplinare, confermando sostanzialmente la disciplina precedente. E’ stata introdotta anche la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da 11 giorni fino a un massimo di 6 mesi.

TRATTAMENTO ECONOMICO

A decorrere dal 1 gennaio 2003, l’indennità integrativa speciale cessa di essere corrisposta come singola voce della retribuzione ed è conglobata nella voce stipendio tabellare. I più elevati importi di IIS attualmente in godimento da parte del personale delle categorie B3 e D3, rispetto all’importo conglobato nello stipendio, sono conservati come assegno personale non riassorbibile.

Per quanto riguarda la parte economica gli incrementi previsti complessivamente ammontano a 94,5 euro media pro-capite cui si aggiungono ulteriori 11,5, uro pari allo 0,50% più O,20% (da destinare esclusivamente alla valorizzazione delle alte professionalità da gestire in sede decetrata), per un totale complessivo a regime di euro mensili pro-capite.

L’applicazione del contratto comporta per gli enti un incremento sulle spese del personale del 5,66% per l’anno 2002 Per l’anno 2003 6,16% (Comuni privi di dirigenza), del 6.36% (Comuni con dirigenza). Per l’anno 2004 l’aumento sarà pari al 6,16% (Comuni senza la dirigenza), 6,36% (Comuni con dirigenza) più 1,90% relativo all’inflazione programmata (1,70 + 0,20 previsto in finanziaria). Dall’anno 2004 diventa obbligatorio iscrivere a bilancio la quota dell’1% per aggiornamento professionale.

Articolo 31 e 32. Riguardano la “Disciplina delle risorse decentrate” destinate alla contrattazione decentrata integrativa d’ora in poi distinte in fisse e variabili. Le prime costituiscono un ammontare stabile nel tempo salvo futuri incrementi derivanti dalla contrattazione nazionale, le seconde, possono variare di anno in anno nel rispetto delle regole prescritte.
Le risorse aventi carattere di certezza, stabilità e continuità determinate nell’anno 2003 vengono definite in un unico importo che resta confermato anche per gli anni successivi. Le risorse variabili verranno inserite in un diverso fondo e possono variare di anno in anno.

Articolo 33. E’ innovativo rispetto al passato. E’ introdotta un’indennità di comparto per riallineare la retribuzione complessiva del comparto delle Regioni – Autonomie Locali con quella del restante personale pubblico.
Per gli arretrati dell’anno 2002 vanno attinte delle spese complessive del contratto. Per il 2003 le risorse devono essere attinte dal salario della produttività del fondo dell’articolo 15 del CCNL 1.4.1999. Idem per l’anno 2004. Non è previsto contrattualmente la possibilità di corrispondere l’indennità di comparto con fondi propri di bilancio.

Al momento attuale non si è a conoscenza che vi siano leggi vigenti, né il disegno di legge sulla Finanziaria 2004 che prevedano finanziamenti ai Comuni per il pagamento degli oneri derivanti dall’applicazione dell’ipotesi di contratto. La conseguente spesa, pertanto, per il biennio economico 2002-2003 è a totale carico del bilancio delle singole amministrazioni.

Articolo 34. “Finanziamento delle progressioni economiche orizzontali. La disciplina è rimasta sostanzialmente invariata. L’ipotesi di accordo prevede la soppressione del costo medio ponderato del personale collocato in ciascun percorso economico di sviluppo e la previsione dell’estensione dello sviluppo del percorso nelle categorie (fino a. A5, B7, C5 e D6).

Articolo 36. I compensi per specifiche responsabilità di cui all’articolo 17, comma 2, lettera f) del previgente contratto possono esser determinati in sede di contrattazione decentrata entro i valori annui lordi che vanno da un minimo di euro 1.000 (non era fissato il minimo) ad un massimo di euro 2.000 (precedentemente euro 1032,91).. E’ stata introdotta la clausola di compensare le specifiche responsabilità del personale delle categorie B, c, e D attribuite con atto formale degli enti, derivanti dalle qualifiche di Ufficiale di stato civile e anagrafe ed Ufficiale elettorale nonché di responsabile dei tributi stabiliti dalle leggi; compensare, altresì, i compiti di responsabilità eventualmente affidati agli archivisti informatici nonché gli addetti agli uffici per le relazioni con il pubblico ed ai formatori professionali; compensare ancora le funzioni di ufficiale giudiziario attribuite ai messi notificatori; compensare, infine, le specifiche responsabilità affidate al personale addetto ai servizi di protezione civile. L’importo massimo del compenso è definito in euro 300 annui lordi.

Articolo 37. “Compensi per produttività” E’ rimasto sostanzialmente invariato rispetto al precedente sistema. È stato riaffermato il principio che non è consentito l’attribuzione generalizzata dei compensi per la produttività sulla base di automatismi.

L’indennità giornaliera del personale dell’area di vigilanza è incrementata di euro 25 lorde mensili ed è rideterminata in euro 1.110,84 annui lordi mensili (articolo 16)

La quota mensile dell’indennità di rischio è stata rideterminata in euro 30 lorde, dal 31.12.2003 (ora euro 20,66) - articolo 41.

La preintesa è all’esame del comitato di settore per la sottoscrizione definitiva dell’accordo da trasmettere alla Corte dei Conti ai fini della certificazione di compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio. Se la certificazione è positiva il contratto viene sottoscritto definitivamente e diventa efficace dal momento della sottoscrizione. Il testo è pubblicato sulla Gazzetta ufficiale al fine esclusivo di portarlo a conoscenza degli utenti.

In questa fase non è possibile adottare atti attinenti l’applicazione del contratto.