Cooperazione interistituzionale Comuni-Regione
nel segno della “pari dignità”

di Giancarlo Pola
Docente Ordinario Scienze delle Finanze Università di Ferrarai

La nostra Nota di fine anno 2002 terminava con uno spassionato invito all’ANCI Lombardia a raccogliere la doppia “sfida dei tempi“: doppia perchè - al momento attuale - è costituita, da un lato, della cooperazione intercomunale imposta dalle disposizioni del nuovo Titolo V ( realizzazione del principio dell’ “adeguatezza” nello svolgimento delle funzioni proprie o delegate) e, dall’altro, dalla cooperazione interistituzionale Comuni Province e Regione al di là delle possibili difficoltà connesse con le diverse visioni ideologiche e politiche che talora caratterizzano i due livelli istituzionali.

torna in alto

1 - La sfida della cooperazione intercomunale

Che la cooperazione intercomunale sia una strada senza alternative in un contesto prevalente di piccoli Comuni lo richiedono i fatti, innanzitutto, ma lo testimonia anche l’esperienza francese, assai più lunga e consolidata di quella italiana in questo campo. Nella parole del Presidente dell’Associazione dei Sindaci di Francia, “ la cooperazione intercomunale è l’unica porta aperta sul futuro delle piccole collettività locali di Francia”, molto più efficace e meno distruttiva di quanto sia stata (per ammissione degli stessi tedeschi) quella delle fusioni forzate tra piccoli comuni avutasi in Germania negli anni settanta.

Tuttavia anche in Italia, e segnatamente in Lombardia, il panorama delle realizzazioni in questo settore appare confortante, ancorchè minacciato dalla generale crisi finanziaria. Giungono al proposito i risultati della recente ricerca Irer dedicata al tema (cfr. “Politiche regionali verso i piccoli comuni: valutazione delle esperienze già realizzate e ruolo di incentivazione della regione- codice 2002A008).

La formula della cooperazione intercomunale prescelta in Lombardia (diversamente da altre esperienze, come quella emiliana, dove prevale il modello della Associazione Intercomunale) è, come noto, quella dell’Unione dei Comuni. Alla fine del 2002 esse erano censite in numero di 45, distribuite secondo le modalità illustrate in Tabella 1 e Figura 1.

Tabella 1 - Distribuzione per numero di comuni delle 45 Unioni Lombarde al 31/12/2002

L’abbandono dell’istituto della “unione forzosa” e, in generale, la accresciuta flessibilità della normativa anche su altri aspetti (quali quello della comunanza dei confini tra Enti) hanno spianato la strada alla fortissima crescita delle inziative avutasi dopo il 1999: ben 35 sulle 45 censite sono sorte dal 2000 in poi. Altra conferma della idiosincrasia comunale alla fusione:solo 16 Unioni sono sorte con tale intendimento.

La ricerca mette in risalto come in Lombardia (e altrove, considerazione di chi scrive):

La scelta della forma associata non è stata foriera solo di comprovati risultati di efficienza economica, tradottisi in riduzione dei costi unitari dei servizi già esistenti. Ad avviso di chi scrive sono ancor più apprezzabili i risultati in termini di potenziamento dell’offerta di servizi prima inesistenti. “ Tale ampliamento si caratterizza sia come diffusione di prestazioni in aree prima non coperte oppure come ampliamento della gamma di prestazioni offerte per tutti i Comuni aderenti. In questi casi la finalità dell’azione non è solo il recupero di efficacia, efficienza e qualità, ma un aumento dei benefici direttamente fruibili dalle comunità locali” (p.282), anche se è certamente vero che sulla luce di questi successi si staglia l’ombra di una dipendenza da finanziamenti esterni la cui continuità non è garantita per il futuro.

Anche per quanto appena detto riteniamo che la sfida della cooperazione intercomunale non vada abbandonata e i finanziamenti regionali in questo settore, volti ad aiutare soprattutto le piccole comunità a raggiungere parametri di “adeguatezza/efficienza” sia per le vecchie che per le nuove funzioni, rappresentino un investimento cruciale per la crescita della società lombarda. Giustamente la ricerca qui richiamata dedica un apposito Capitolo (il quarto) al “ruolo della Regione nello sviluppo delle Unioni di Comuni lombarde”, sottolineando come tali tipologie di intervento possano riassumersi in termini di: i) incentivazione economica ( sia per l’allargamento del numero delle Unioni che per il sostegno a quelle esistenti); ii) fornitura di servizi (strategica nella povertà di dotazioni esistenti a questo riguardo in tante parti della provincia lombarda).

È ora sul tappeto la proposta di Atto amministrativo n. 0299 “Indirizzi e criteri sugli incentivi regionali alla gestione associata di funzioni e servizi regionali”, con il quale la Giunta “definisce i livelli ottimali di esercizio delle funzioni dei Comuni di minore dimensione demografica e il programma di individuazione degli ambiti territoriali per la gestione associata sovracomunale di funzioni, servizi e strutture..ecc.”. L’aspetto positivo è, naturalmente, nell’impegno – per la Giunta – a concordare il tutto con gli Enti locali nella Conferenza regionale delle autonomie.

La sfida va portata avanti, come si è adombrato, anche in vista delle operazioni di decentramento prossimo venturo. Se il passato è di qualche insegnamento per il futuro, non tutto è perfetto in questo ambito relazionale Regioni-Comuni. Nel numero 130 delle Notizie Irer (luglio 2003) si legge infatti che finora il “modello lombardo “ di decentramento previsto dalle leggi “Bassanini” è stato condotto “al di fuori di un disegno coerente di caratterizzazione degli Enti locali”, con un coinvolgimento dei Comuni “marginale e influenzato (solo) dalla valutazione della ‘strategicità del settore” (non guidato, dunque, se ben comprendiamo, dall’obiettivo della massima valorizzazione del patrimonio umano e professionale posseduto dalle Autonomie locali, pronto ad essere speso per le proprie collettività).

torna in alto

2 – La sfida della cooperazione inter-istituzionale

La premessa alle vicende lombarde sta, in questo caso, nell’Accordo tra Governo, Regioni, Comuni, Province e Comunità montane, risalente agli inizi di quest’anno, avente ad oggetto “l’individuazione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale”, al fine di fornire indirizzi per l’Alta Commissione di Studio sul Federalismo, che però ha il torto di non essere stata – sinora – per nulla fattiva.

Diverso e più serio si vorrebbe che fosse l’impegno a far funzionare l’”Intesa interistituzionale “ (tra i medesimi soggetti, eccezion fatta per il Governo) firmata qui in Lombardia il 25 luglio scorso, nella quale si statuisce di voler operare assieme “sulla base dei principi comuni dettati dal nuovo Titolo V della Costituzione e del principio di leale collaborazione che deve caratterizzare i rapporti tra tutti i soggetti che costituiscono la Repubblica, nel rispetto degli impegni nazionali e comunitari”.

Importantissimi sono sia i “principi generali” (sussidiarietà, differenziazione/adeguatezza, sufficienza delle risorse per tutti i livelli istituzionali), che le “finalità” sancite dall’Intesa, tra le quali vengono menzionate: i) le “azioni che in riferimento al principio di adeguatezza promuovano l’associazionismo tra Comuni”; e ii) i “criteri per la definizione dei principi generali del coordinamento della finanza locale e del sistema tributario”. Ma ai fini di questa Nota l’affermazione più importante del Documento è la seguente: “ La Regione Lombardia e le Autonomie territoriali lombarde, alla luce dell’attuale quadro del decentramento determinato dal processo di riordino delle funzioni avviato con la riforma Bassanini, ritengono opportuno superare la fase dei trasferimenti e aprire una nuova fase del confronto finalizzato all’attuazione effettiva della riforma federalista”. A questo punto una ricognizione della situazione in questo campo si impone.

torna in alto

2.1 - I finanziamenti regionali ai Comuni: un impasse da sbloccare, magari in forme nuove

Stando ad una recente rilevazione interna alla Regione (cfr. Tab. 2) nel periodo 1998-2002 i trasferimenti regionali ai Comuni sono scesi dai 511 milioni di euro del primo anno ai 462 dell’ultimo; quelli a forme partecipative di Comuni (Comunità montane e Consorzi di Enti locali) sono rimasti stazionari sui 155 milioni, mentre sono stati soltanto i trasferimenti alle Province ad aumentare, molto significativamente (da 103 a 360 milioni di euro). Ciò ha comportato che nel caso dei Comuni l’incidenza dei trasferimenti regionali sui bilanci sia oggi radicalmente inferiore a quella relativa alle Province, anche se un deciso impegno a realizzare il Titolo V potrebbe portare, in futuro, a riequilibrare le situazioni.

Fonte: Elaborazioni degli Uffici regionali.

Per il solo anno 2000 è possibile tracciare un confronto tra il dato di origine regionale e quello rintracciabile dai consuntivi degli oltre 1500 Comuni lombardi, gestiti dal Ministero degli Interni.
Il dato che emerge dalla contabilità regionale per i trasferimenti correnti ai Comuni lombardi è, per l’anno 2000, di circa 140 milioni di euro, mentre quello che si rinviene dalla contabilità dei Comuni è di circa 188 milioni di euro. Una differenza non piccola, che potrebbe essere addebitata alle due diverse fasi del ciclo contabile: pagamenti nel primo caso, accertamento di entrata nel secondo caso; ma in ogni caso irrilevante ai fini del discorso qui condotto, che è questo: nella situazione attuale l’incidenza dei trasferimenti regionali correnti complessivi sul bilancio corrente dei Comuni lombardi (primi tre titoli) è dell’ordine del 3%. Una vera inezia. Anche ove raffrontati con il totale dei trasferimenti correnti ricevuti, continuano a rappresentare solo il 10%. Una ancor più minuscola frazione è rappresentata da quella componente più stabile e ripetitiva dei trasferimenti correnti, data dal finanziamento delle funzioni delegate, che si aggira sui 32 milioni di euro annui. È questa, probabilmente, il primo obiettivo dell’Intesa là dove si parla di “superamento del sistema dei trasferimenti”, obiettivo menzionato anche in sede di DPEFR 2003-2005 (cfr. Nota dello scorso anno, che qui richiamiamo per comodità).

torna in alto

2.2 - Superamento dei trasferimenti regionali a (Province e ) Comuni mediante cessione di tributi regionali? Un possibile altro incentivo all’associazionismo comunale.

L’ipotesi adombrata – come sottolineato - nell’Accordo Interistituzionale del luglio scorso, e prevista nel “vecchio DPEFR” (2003-2005) sopra richiamato non è peregrina e merita l’attenzione, quantomeno dello studioso. Vanno fissati innanzitutto gli ordini di grandezza. Al proposito si rammenta che:

Proprio l’esiguità delle somme per ora coinvolte potrebbe consentire l’avvio dell’esperimento prospettato nel programma di governo regionale, in modo da perfezionare metodi e strumenti perequativi mano a mano che si intensificherà la traduzione in pratica della disposizione del Titolo V in cui si prevede il prioritario coinvolgimento dei Comuni nelle funzioni amministrative. Non è però il caso di soffermarsi qui sulle soluzioni tecniche che dovrebbero essere privilegiate: se il ricorso alla compartecipazione (al gettito di uno o più tributi regionali), ovvero alla cosiddetta “riserva di aliquota” (addizionale o sovrimposta), ovvero a un vero e proprio tributo regionale completamente ceduto (come accade in Spagna). Non mancherà il tempo per gli approfondimenti, nei quali lo scrivente è coinvolto in veste di studioso della materia.

Piuttosto, si sottolinea che proprio qui si potrebbe chiudere il “cerchio francese” con cui ha preso l’avvio il presente scritto, nel senso che l’attribuzione di poteri tributari regionali ai Comuni in connessione con le delega di funzioni potrebbe costituire una forma nuova di incentivazione dell’associazionismo intercomunale in Lombardia, proprio come è avvenuto in Francia con le recenti riforme dei tributi locali connesse con il poderoso concomitante sviluppo della intercommunalitè.

L’esempio in questo caso è quello della incentivazione all’associazionismo comunale basata sulla devoluzione della Taxe professionnelle obbligatoriamente alle entità sovracomunali (le varie communautes, rurali, metropolitane, ecc.), fino ad avere una sola TPU ( Taxe professionnelle unique). Si tratterebbe di condizionare le forme di collaborazione previste dalla legge 1/2000 e quelle che scaturiranno dal Titolo V ad un principio di “adeguatezza” anche di tipo tributario. Si tratta di passare dalla gestione associata dell’Ufficio tributi (che è il massimo di azione oggi concessa a un ‘Unionè in materia tributaria locale) a una gestione associata della piena sovranità di un tributo, o uno spezzone di tributo, sinora di competenza regionale in forma premiale come compenso per la gestione associata di una funzione delegata dalla Regione stessa. Che significa “in forma premiale”? Significa questo: se i tre Comuni A, B e C (“inadeguati” a livello individuale a ricevere le funzioni ) si associassero, non introiterebbero un gettito dal tributo pari solo alla somma dei costi delle funzioni trasferite x, y e z (euro pro-capite), ma si vedrebbero attribuire una “cessione di tributo” pari alla somma (x+y+z) moltiplicata per un fattore tanto più elevato quanto ampio e corposo il blocco delle funzioni assorbite in forma associata. In altri termini: anche l’incentivo prenderebbe la forma dell’incasso tributario da delega regionale. È vero che in Francia l’incentivo proviene solo dallo Stato, e non dalla Regione, ma la sostanza del metodo non cambia.

torna in alto

3 - “Finanziarie “ 2004 nazionale e regionale: quali prospettive per i Comuni lombardi?

Frattanto si consuma la stagione delle frustrazioni per gli Enti locali, in prima fila i Comuni. A due anni dalla definitiva approvazione della riforma del Titolo V, l’attuazione del federalismo fiscale, con il riconoscimento di una più ampia autonomia tributaria agli enti decentrati, è ferma ai blocchi di partenza. I lavori dell’Alta Commissione – come s’è detto –sono stati finora quasi inesistenti, tanto che la sua relazione conclusiva è attesa solo per la fine del 2004. Certo, il ritardo è anche imputabile al mancato raggiungimento di un accordo sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale nella Conferenza unificata..Ma intanto ciò ha impedito ai Comuni di attivare uno dei più importanti canali di autofinanziamento, cioè la manovra dell’addizionale all’IRPEF, anche per l’anno 2004. Il taglio dei fondi operato dalla legge finanziaria statale 2004 colpisce in modo particolare i Comuni al di sotto dei 5000 abitanti (ai quali è riservato l’80% del Fondo ordinario per gli investimenti) e soprattutto quelli al di sotto dei 3000 abitanti, destinatari del contributo aggiuntivo a tale fondo. I fondi assegnati alle Unioni dei Comuni (e quindi, ancora una volta, ai piccoli Comuni) vengono praticamente azzerati.

Come se ciò non bastasse, le recenti sentenze della Corte Costituzionale in materia di sovranità tributaria propria delle Regioni ( la Corte ha praticamente sancito che nè l’IRAP nè le tasse automobilistiche possono essere definiti “tributi propri”) sembrano mettere un freno a progetti anche largamente innovativi come quello, testè menzionato, della Regione Lombardia.

Se, come sembra doversi desumere dal DPEF 2004-2006 e dalla legge finanziaria regionale per il 2004, la Regione Lombardia manterrà la promessa di non toccare in misura significativa le dotazioni finanziarie destinate ai Comuni e alle forme associative, ciò renderà un pò meno deprimente il panorama finanziario delle Autonomie lombarde. La svolta definitiva, in questo settore, potrebbe proprio provenire dall’ipotesi della condivisione dei poteri tributari della Regione con Province e Comuni.

torna in alto

Con il DPEFR 2003-2005 la Regione Lombardia afferma di voler portare avanti il processo di applicazione della legge Costituzionale 3/2001 (Riforma del Titolo V della Costituzione). Gli obiettivi programmatici enunciati delineano un quadro di forte trasformazione, nel tracciato della riforma, e definiscono un nuovo ruolo per la Regione, quale Ente di governo e centro propulsore della devoluzione (in materia di Sanità, Istruzione, Polizia locale), nel rispetto e nella riconferma del principio di sussidiarietà, ma anche in quell’ottica di “pari-ordinazione” e di collaborazione istituzionale che la nuova legge prevede.

Sotto il profilo finanziario, la Regione riafferma ed intende dare piena applicazione al principio di autonomia finanziaria e tributaria stabilito nella nuova formulazione dell’art. 119 della Costituzione, secondo cui le Regioni “dispongono di risorse autonome, stabiliscono e applicano tributi propri”. Anche in tema di fiscalità, il principio di sussidiarietà viene indicato quale elemento cardine dell’azione regionale, sia nel rivendicare propri spazi di autonomia verso il livello di governo superiore, sia nel gestire i rapporti con gli enti locali.

Ed è proprio sotto il profilo finanziario che …. i principi e gli obiettivi definiti entro il DPEFR 2003-2005 assumono maggiore rilevanza per gli Enti locali lombardi: i quali, soprattutto sul fronte delle entrate, potrebbero risentire sensibilmente dei nuovi orientamenti regionali.

Punti focali del Documento:

... Viene così delineato quello che, senza perifrasi, il DPEFR definisce un “sistema tributario a livello regionale” basato ... oltre che sull’autonomia e la responsabilità degli Enti (sia sul fronte della spesa che del prelievo), su metodi di “contrattazione” tra Regione ed Enti locali per quanto attiene alle risorse da distribuire (nella forma di una delega agli enti locali per l’applicazione diretta di tributi regionali).

DA PARTE DELLA REGIONE

• suddivisi per province

• trasferimenti pro capite per provincia
(dati in euro)

• analisi per fasce di abitanti

* in questa fascia rientrano i Comuni di Bergamo (117.000 abitanti), Monza (121.000 ab) e Brescia (195.000 ab)

torna in alto

• per aree di programmazione

* la notevole riduzione dello stanziamento relativo all'area istituzionale a partire dal 2001 è relativo alla compartecipazione all'Irap a favore di comuni (cap. 4567)

• per tipo di spesa

• per tipo di risorsa

• per funzioni obiettivo