1. Riepilogo delle novita' costituzionali , riguardanti soprattutto l'art. 119
A costo di apparire ripetitivi nel panorama ormai affollato della pubblicistica dedicata al tema, conviene fare ancora una volta il punto della situazione in materia di legge costituzionale 3/2001, riguardante gli Enti locali e, in particolare, i Comuni.

Il nuovo contesto costituzionale e istituzionale si potrebbe sintetizzare come segue:

1. I livelli di governo esistenti passeranno da 4 a 5, poiche' e' prevista la costituzione della Citta' Metropolitana;
2. Tutti e cinque i livelli, Stato incluso, godranno di pari dignita' costituzionale: lo Stato sara' solo un primus inter pares;
3. Solo le Regioni e lo Stato potranno legiferare nel vero senso della parola, vuoi con potesta' esclusiva, vuoi con potesta' cocorrente;
4. La Regione godra' di potere legiferante e normativo in materie di rilievo per i Comuni, per esempio (per rimanere agli argomenti principali, ai quali dedicheremo sviluppi di questo stesso scritto), la materia dei tributi e quella dei bilanci;
5. In base al principio di sussidiarieta' i Comuni diverranno i titolari unici delle funzioni amministrative, a meno che vi siano ragioni valide per sottrargliele (esempio: la loro scarsa operativita' e/o troppo ridotta dimensione, nel qual caso la stessa Costituzione invoca la gestione associata dei servizi;
6. Gli atti dei Comuni e delle Province non sono piu' soggetti a controlli preventivi esterni di legittimita' e di merito.

In tale contesto, per quanto riguarda la finanza, la legge in parola fissa innanzitutto, e definitivamente, il principio-cardine secondo il quale gli Enti decentrati non possono contrarre debiti se non per spese di investimento. Una volta collocati tali paletti, viene sancita una definitiva catalogazione dei 4 tipi di risorse di cui si alimenteranno d'ora innanzi i bilanci degli Enti sub-centrali:

• a) tributi ed entrate proprie (che, si dice "devono essere in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario";
• b) compartecipazione al gettito dei tributi erariali ("riferibili al loro territorio");
• c) risorse eventualmente tratte dal Fondo perequativo;
• d) risorse eventualmente rinvenienti dalle provvidenze speciali istituite per scopi particolari ("promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarieta' sociale, ecc.").

Numerosi sono i quesiti che si pongono gia' attorno a queste scarne enunciazioni.

Ad esempio:

• per quanto riguarda i nuovi tributi, a quali condizioni possono Comuni e Province istituirli, posto che non dispongono di potesta' legislativa? Dovra' essere la Regione a spianare la strada, o Regione e Stato insieme? E quali nuove basi imponibili sara' consentito di individuare per soddisfare tale necessita'?
• circa le compartecipazioni ai tributi erariali, ci si chiede se esse davvero debbano essere limitate al gettito, come si evince dal testo costituzionale, ovvero se potranno prendere la forma della condivisione delle aliquote, come accade ora con le sovrimposte ("addizionali") all'IRPEF;
• c'e' poi da domandarsi come si stabilira' il riferimento al "territorio" per certi tributi a base imponibile difficilmente localizzabile;
• ancora: di fortissimo rilievo sono i quesiti che sorgono circa la perequazione, che sara' - viene precisato - posta a carico dello Stato (non si parla di Regioni, anche se , a nostro avviso, e' possibile una utile sinergia tra i due livelli di governo in tale materia). Due in particolare le questioni aperte: la mancanza di riferimenti al parametro dei fabbisogni (viene menzionato solo quello della capacita' fiscale) e la problematicita' del riferimento ai beneficiari (chiamati "territori"), che - se interpretato alla lettera - rischia di danneggiare quegli Enti locali meno dotati che hanno la sfortuna di far parte di "territori" ricchi (e dunque non destinatari di risorse perequative);
• circa la quarta fonte di finanziamento, cioe' le risorse date per scopi particolari, e' degna di menzione la scomparsa della menzione esplicita del Mezzogiorno come destinatario unico ;
• a monte di tutte queste problematiche relative alle entrate, sta il problema dell' impatto finanziario (e delle sue forme di copertura, non menzionate nel testo costituzionale) della norma (art.117) che demanda allo Stato la possibilita' di stabilire livelli essnziali di servizi collegati ai diritti civili e sociali fondamentali.

2. La finanza del "mondo decentrato" nel nuovo contesto: indifferenza, conflitto o cooperazione? La proposta della Regione Lombardia.
Definito il nuovo quadro generale di riferimento, e' forse utile affrontare il tema delicato del rapporto che in esso si vengono ad instaurare tra Enti locali e Regioni. Tale rapporto e' passibile di due declinazioni: quella collettiva, che vede come attori la totalita' delle Regioni (quantomeno quelle a statuto ordinario) e la totalita' degli Enti; e quella individuale, imperniata sul colloquio quotidiano tra Enti locali e propria Regione di riferimento. Ma in entrambi i casi conviene ricordare che - stante la ricordata equi-ordinazione delle 5 componenti della Repubblica - d'ora innanzi non si potra' piu' parlare di Regione cone Ente (o livello di governo) "sovra-ordinato" a Comuni e Province (e, domani, Citta' metropolitane). Questa novita' e' forse determinante per una impostazione su basi piu' solide (perche' imperniata sul modello cooperativo anziche' su quello gerarchico-imperativo) di qualsiasi azione congiunta Regione/Enti locali.

Nella sua versione collettiva, il rapporto Regioni-Enti locali prendera' corpo soprattutto nelle varie sedi istituzionali (Conferenze di vario tipo; Alta Commissione per la realizzazione del federalismo, nonche', nel prossimo futuro, la Camera delle Autonomie…) in cui le due "potenze" dovranno sedere fianco a fianco per contribuire congiuntamente alla migliore definizione delle normative e delle politiche interessanti l'universo decentrato vis a vis quello centrale. Saranno certamente definite in tali sedi le questioni piu' rilevanti di interesse comune, alcune delle quali sollevate nella prima parte di questo scritto ( intervento legislativo della Regione per nuovi tributi comunali; coordinamento bilanci e finanza pubblica ; perequazione per "territori"; e cosi' via).

Il rapporto Regioni-Enti locali entra in pieno nel problema del coordinamento della finanza pubblica , in cui Stato e Regioni dispongono di legislazione concorrente. La Corte dei Conti, nella sua ultima relazione sui bilanci di Comuni e Province, identifica i seguenti aspetti rilevanti nel problema del coordinamento della finanza pubblica , che chiamano in causa i diversi livelli di governo:

• i) il Patto di stabilita';
• ii) il sistema tributarioe la sua incidenza complessiva sulle basi imponibili;
• iii) lo stesso sistema tributario , con riguardo non tanto alla sua incidenza, quanto alla sua complessita' e diversificazione sul territorio,

e giustamente afferma (pag. 28) essere opportuno che "le problematiche connesse al coordinamento della finanza pubblica …vengano affrontate in sede concertata piuttosto che con decisioni unilaterali".

Quella del coordinamento dei bilanci e della finanza pubblica rimane dunque la questione di maggior pregnanza che dovra' essere risolta in via preliminare a livello nazionale e concertato proprio perche' la normativa unitaria possa evitare la la babele istituzionale. Sembra ormai pacificamente accettato che la "concorrenza" della legislazione in materia si traduca in una legislazione statale che si occupa del coordinamento della finanza statale e regionale, e in una contemporanea legislazione regionale dedicata al coordinamento della finanza regionale con quella degli Enti locali.

Recependo un tale orientamento, le Associazioni nazionali degli Enti locali (ANCI,UPI,UNCEM) si attendono che le Regioni, nel redigere i loro nuovi statuti , definiscano specifiche sedi di raccordo tra Regione ed Enti locali, a carattere permanente ed a competenza generale "dotate di poteri effettivi ed autorevoli". Ed auspicano che venga costruito in ogni Regione un modello integrato di finanza locale e di finanza regionale. "Le norme - si dice - dovranno riconoscere la piena autonomia degli Enti locali nell'esercizio delle funzioni conferite, nonche' la certezza di risorse organizzative, strumentali, finanziarie e di personale stabilmente garantite nel tempo. Contestualmente occorre che l'effettivita' della copertura finanziaria sia assicurata attraverso forme di partecipazione degli Enti locali al gettito regionale di quote di imposte…"

Per quanto riguarda la Lombardia, si erano gia' avute significative "dichiarazioni di intenti" nel DPEFR 2002-2004 (a referendum non ancora effettuato); oggi disponiamo di quelle, ben piu' strutturate e significative, del DPEFR 2203-2005. Nel primo dei due documenti, dopo avere salutato l'avvento del nuovo governo come "occasione storica" per il Paese e la Lombardia, si affermava - anche su sollecitazione dell'ANCI Lombardia - essere possibile una maggior valorizzazione del ruolo istituzionale dei diversi livelli , nazionale, regionale e locale. Ma si affermava soprattutto la necessita' di una sussidiarieta' verticale (accanto a quella orizzontale) che dovrebbe comportare , tra l'altro " la completa attuazione dei provvedimenti legislativi regionali che prevedono ulteriori deleghe e trasferimenti agli Enti locali…." , e la "ricognizione e il trasferimento di ulteriori funzioni di carattere amministrativo , gestionale e di programmazione a livello locale" , prevedendo "opportune dotazioni finanziarie e fiscali, per un esercizio pieno e soddisfacente delle rispettive competenze".

Ma e' soprattutto dal DPEFR 2003-2005 che provengono gli stimoli maggiormente degni di attenzione per i Comuni e le Province della Lombardia, in particolare dai paragrafi "La Regione come governo della fiscalita' territoriale" e "Coordinamento tra finanza regionale e locale" , dopo che si e' esplicitato in apertura che uno degli obiettivi della Regione e' la valorizzazione del rapporto con gli Enti locali, avendo preso atto della "pari-ordinazione" tra livelli istituzionali.

Si riportano qui di seguito i due brani rilevanti.

2.1. La Regione come governo della fiscalità territoriale

Nell'ottica di acquisire al territorio regionale il controllo delle entrate tributarie erariali, regionali e degli enti locali, attraverso un sistema tributario regionale, è necessario attivare una serie di sinergie organizzative tendenti alla realizzazione concreta del principio di sussidiarietà. Ad esempio, necessita il coinvolgimento di:

• Articolazioni periferiche dell'Amministrazione statale
• Enti locali (Province e Comuni)
• Enti sub-statali (Camere di commercio, Poste, Aci, concessionari della riscossione, ecc.)
• Soggetti ed Enti privati (organizzazioni, fondazioni, settore bancario e dei servizi, ecc.).

Ciò può avvenire considerando la Regione come centro di governo e di coordinamento e non sostituendo la centralità gestionale dello Stato con una centralità gestionale della Regione. Infatti, basti pensare al rapporto tra il cittadino "perifericamente collocato" e la centralità della Regione.

In tal proposito pare opportuno valorizzare la realtà e l'esperienza degli Enti locali, dei privati e degli enti sub-statali. Tale percorso può essere realizzato modulando la sussidiarietà e l'economicità, al fine di non indurre costi aggiuntivi per la collettività. Tale modulazione, infatti, potrà avvenire anche attraverso l'uso dello strumento convenzionale per la gestione tributaria con gli enti sub-statali e l'amministrazione periferica dello Stato (per esempio, Agenzia delle Entrate), che assicuri alla Regione il controllo e la responsabilità dell'azione.

Tutto questo costituisce la premessa per l'istituzione dei Centri di Servizio regionali, finalizzati a una gestione intelligente e snella del rapporto tributario tra cittadini, imprese e istituzioni del territorio e consentirebbe un effettivo coordinamento e la coerenza della finanza locale.

2.2. Coordinamento tra finanza regionale e locale

Nella riforma delle autonomie in senso regionalista e federalista, questione centrale è quella dei rapporti della Regione con gli enti locali, in particolare sotto il profilo finanziario. Il sistema di finanza locale vigente richiede riforme per essere adeguato a quei principi di autonomia e di responsabilità, che costituiscono i valori di fondo cui alludono gli elementi che formano il "federalismo fiscale" in un'ottica municipale e provinciale. Innanzi tutto si tratta di semplificare il sistema dei tributi locali e, soprattutto, di assicurare le condizioni affinché l'autonomia tributaria delle amministrazioni locali possa esprimersi secondo il disegno costituzionale.

E' questo il senso della riforma del Titolo V della Costituzione. Nell'ambito delle azioni regionali di "decentramento" e di deleghe di funzioni agli Enti locali e nella contrattazione delle risorse da attribuire ad essi, oltre ai fondi statali, possono entrare alcune voci tributarie, oggi direttamente in capo alla Regione. La Regione, cioè, potrebbe delegare agli Enti locali l'applicazione diretta di propri tributi esclusivi. L'attuazione corretta e trasparente di questo decentramento fiscale, potrebbe configurare una nuova graduale base di rapporti finanziari con gli Enti locali fondata su una seria prospettiva di federalismo che accompagna la responsabilità della spesa a quella di prelievo.

Questo ovviamente in un contesto che sconta la necessità della definizione almeno nelle sue linee generali del quadro nazionale. La Lombardia, che è anche coordinatrice interregionale in materia finanziaria, sta lavorando alla predisposizione di iniziative e proposte con l'obiettivo di costituire lo stimolo e le basi per la costruzione dei nuovi assetti finanziari.

3. Conclusioni

Non solo, dunque, si propone un aiuto concreto ai Comuni e alle Province lombardi in materia di gestione dei tributi , facendo perno sul principio della sussidiarieta' e nell'ottica ( condivisibile) della minimizzazione dei costi - collettivo e individuale - di riscossione dei tributi decentrati; ma (quel che piu' conta), si ipotizza la "devoluzione" di cespiti tributari regionali agli Enti locali come contropartita della parallela "devoluzione" di funzioni regionali che avranno luogo prossimamente anche in applicazione della riforma costituzionale.

Quella dell'individuare un modo congruo e soddisfacente di finanziamento di funzioni conferite e/o devolute da un livello di governo ad un altro costituisce un passaggio sempre complicato nell'esperienza europea . Di norma prevale la cautela , che consiste - una volta identificati i costi "effettivi" (vedi Spagna) delle funzioni trasferite - nel ripianarli inizialmente sotto forma di trasferimenti , e solo successivamente di entrate tributarie di varia configurazione. In Italia si e' seguita finora questa strada, con "impegno" a trasformare quanto prima i trasferimenti "Bassanini" in quote di IRPEF. In Francia, in occasione del massiccio decentramento delle funzioni statali a Dipartimenti e Regioni (1982-84) , si "salto'" la prima fase e si ridefinirono immediatamente le competenze tributarie degli Enti coinvolti. Anche nella devolution inglese , soprattutto nel caso scozzese, si prevede un rafforzamento immediato dei poteri tributari delle 3 Regioni protagoniste come compenso per il decentramento di funzioni.

Sono evidenti e noti i pro e i contro delle due soluzioni (trasferimenti di risorse dal bilancio dell'Ente che devolve funzioni, ovvero maggiori poteri o "diritti" tributari diretti): a meno di definizioni politiche forti, il metodo dei trasferimenti dal bilancio non garantisce quasi mai la copertura dei costi delle funzioni trasferite negli anni successivi al primo, specie in presenza di inflazione ; il metodo della devoluzione di tributi specifici o di quote fisse di tributi centrali (o regionali, come nel caso qui esaminato) consente di rapportare piu' fedelmente il gettito di questi ai costi delle funzioni decentrate, magari (ove consentito dal regime di federalismo fiscale vigente) in piena autonomia di aliquota e/o di base imponibile. I "contro" stanno nel rischio che le basi imponibili che sottostanno ai tributi devoluti in contropartita alle nuove spese siano statiche o addirittura regressive nel tempo, di contro a costi quasi invariabilmente crescenti: non sono tuttavia rinvenibili molti casi di questo genere nella casistica contemporanea.

All in all, per dirla all'anglosassone, crediamo che il gioco valga la candela e che quindi i Comuni (e i restanti Enti locali candidati all'esperimento) della Lombardia dovrebbero accogliere con spirito attento ma favorevole l'ipotesi-proposta che proviene dal DPEFR 2003-2005 . Dovra' naturalmente essere fatta una disamina accurata non solo della compagine attuale dei tributi regionali e delle stesse compartecipazioni regionali a tributi statali , ma anche di tributi potenzialmente suscettibili di essere attivati nel prossimo futuro a livello regionale (trascuriamo per il momento quelli di iniziativa locale che necessiteranno della competenza legislativa della Regione per essere attivati nel concreto); si dovra' quantificare il volume di risorse attualmente adibite alle funzioni trasferite a tutto il 2003 o trasferende dal 2004 ( anno dal quale la Regione potrebbe chiedere agli Enti di far partire l'esperimento) e individuare i cespiti tributari adeguati a finanziare le spese coinvolte. Ovviamente andrebbero inserite apposite clausole di salvaguardia , piu' o meno del tipo di quelle adottate nel d.lvo 56/2000 a salvaguardia dei bilanci regionali contro i rischi di evoluzioni impreviste della spesa o dei gettiti dei tributi statali coinvolti.