1. IL BILANCIO PREVENTIVO PER L'ESERCIZIO 2003
L'art. 151.1 del T.U. Enti locali, approvato con D. L.vo n. 267/2000 (in seguito TU) ha fissato in via definitiva la scadenza del termine per l'approvazione del bilancio preventivo al 31 dicembre dell'anno precedente a quello di riferimento. Detto termine può essere differito con Decreto del Ministro dell'Interno sentita la Conferenza Stato - Città - Autonomie (DM 20/10/01, in GU n. 300/01). Il bilancio va costruito a legislazione vigente. Se norme successive alla sua approvazione dovessero comportare modifiche, si provvederà, una volta conosciuti i necessari dati, alle conseguenti variazioni. Il principio vale anche per la "Legge Finanziaria"; si vedano le interpretazioni per il 2002.

2. CONTROLLI SUI BILANCI
L'interpretazione, ormai pacifica, in merito alla legge costituzionale n. 3 del 18.10.01 (Art. 9) è nel senso della immediata soppressione dell'ORECO quale Organo di controllo sugli atti degli Enti locali. Pertanto le deliberazioni di approvazione (e di variazione) di bilancio non vanno più trasmesse a tale Organo. L'art. 1 del D.L. n. 13/02, convertito nella legge n. 75/02 (inizialmente per il solo anno 2002, ma è da ritenere, nelle more della riforma dei controlli, che la regola resti in vigore anche per il 2003) ha previsto che, in caso di mancata approvazione nei termini del bilancio, il Prefetto nomini un commissario per la predisposizione d'ufficio del bilancio, assegnando ai Consigli un termine di 20 giorni per la sua approvazione. In caso di mancata approvazione da parte del Consiglio, a tale adempimento provvede il Commissario. La stessa norma consente agli Statuti degli Enti Locali di regolare le modalità di nomina del Commissario.

3. ESERCIZIO PROVVISORIO E GESTIONE PROVVISORIA
In conseguenza di quanto detto al punto precedente viene a modificarsi la nozione di esercizio provvisorio e di gestione provvisoria di cui all'art. 163 T.U. Il T.U., in materia di esercizio provvisorio e di gestione provvisoria, detta regole che tengono conto delle funzioni dell'Organo regionale di controllo. Così l'art. 163, comma 1, dispone che nelle more dell'approvazione del bilancio da parte dell'Organo regionale di controllo il Consiglio delibera l'esercizio provvisorio per un periodo non superiore a due mesi, sulla base del bilancio già deliberato. A sua volta l'art. 174, comma 3, T.U., stabilisce che la deliberazione di approvazione del bilancio ed i documenti ad essa allegati sono trasmessi dal segretario dell'ente all'Organo regionale di controllo. Soppresso il controllo dell'ORECO, l'intera materia all'inizio enunciata va interpretata ex novo. Si ritiene nel merito di giungere alle seguenti conclusioni:

1. la deliberazione di approvazione del bilancio ed i documenti ad essa allegati non vanno più trasmessi all'Organo regionale di controllo, in quanto la seconda parte del comma 3 dell'art. 174 del T.U. è da ritenersi ora implicitamente soppressa;
2. abolito il controllo dell'ORECO, il comma 1 dell'art. 163 del T.U. non ha più ragione di essere. Ad analoga conclusione si giunge a riguardo dell'art. 134, comma 1, TU, il quale stabilisce che la deliberazione soggetta a controllo necessario diventi esecutiva se entro 30 giorni dalla trasmissione della stessa, il comitato regionale di controllo non trasmetta all'Ente un provvedimento motivato di annullamento. Ne deriva che se il Consiglio, con provvedimento immediatamente esecutivo, approva il bilancio entro il 31 dicembre non vi è più esercizio provvisorio e la gestione è pienamente operativa, sia per la parte corrente, sia per il conto capitale, a partire dal 1° gennaio del nuovo esercizio.
3. nel caso di spostamento del termine con norma statale (comma 3, art. 163, T.U.) l'esercizio provvisorio opera automaticamente sino al giorno di deliberazione del bilancio da parte del Consiglio. Anche in questa ipotesi, quindi, dalla data di approvazione del bilancio da parte del Consiglio con provvedimento immediatamente esecutivo la gestione può essere attivata in via completa.

La situazione più negativa è tuttavia quella delineata dall'art. 163, comma 2, TU, che disciplina la gestione ove il bilancio non sia deliberato entro i termini di legge. In quest'ultimo caso infatti, essendo illegittima l'approvazione del bilancio oltre il 31 dicembre poiché nessuna norma lo consente, il nuovo esercizio ha inizio in carenza di bilancio preventivo deliberato. Sul punto, nemmeno la nuova norma costituzionale viene a soccorso per il periodo che corre dal 1° gennaio alla data della delibera consiliare di approvazione del bilancio. Lo scenario appena evocato può essere parificato a quello successivo alla scadenza prorogata ma ancora disattesa (ad es. scadenza del termine di approvazione del bilancio preventivo 2003 fissata al 28 febbraio 2003 e bilancio deliberato il 30 marzo 2003). In questi frangenti in realtà non si opera in esercizio provvisorio, bensì in gestione provvisoria, la quale consente esclusivamente l'esecuzione delle spese in conto residui . Per quanto riguarda la competenza, la gestione è limitata all'assolvimento delle obbligazioni già assunte (in esercizi precedenti), alle obbligazioni derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi e da obblighi speciali tassativamente regolati dalla legge, al pagamento delle spese di personale, di rate di mutui, di canoni, imposte e tasse ed in generale, limitata alle sole operazioni necessarie per evitare che siano arrecati danni patrimoniali certi e gravi all'Ente. In definitiva una gravissima limitazione alla regolare gestione dei servizi pubblici, che occorrerebbe evitare con ogni sforzo

In estrema sintesi, poiché l'argomento merita approfondimento ben oltre l'obiettivo della presente "Indicazione", si può affermare che l'art. 35 della Finanziaria, con le modifiche apportate al T.U. e prima riportate dall'art. 113 all'art. 123.3, ha attuato la riforma dei servizi pubblici locali secondo i seguenti principi essenziali:

- è stata operata una netta distinzione tra servizi pubblici di rilevanza industriale (disciplinati al nuovo art. 113, T.U) e servizi pubblici senza rilevanza industriale (regolamentati al nuovo art. 113-bis, T.U.), modificando così il previgente riferimento al carattere imprenditoriale dei servizi stessi;
- viene lasciata la possibilità di separare l'attività di gestione della rete e degli impianti destinati alla produzione dei servizi industriali da quella di erogazione del servizio;
- per le reti e gli impianti si vieta agli Enti Locali di cedere la proprietà, salva comunque la possibilità di conferire la stessa a società di capitali a maggioranza pubblica incedibile;
- nel caso di separazione, la gestione della rete dovrà avvenire, o tramite affidamento diretto a società di capitali a maggiorazione pubblica appositamente costituita, ovvero bandendo gare con procedure ad evidenza pubblica tra imprese di gestione (sempre società di capitali) idonee all'attività;
- sono escluse dal partecipare alle gare per la scelta del soggetto erogatore del servizio le società che in Italia o all'estero svolgono la gestione di servi pubblici acquisita in assenza di gara;
- per quanto riguarda il periodo transitorio, lo stesso è allungato, ritardando di fatto (o renderlo comunque molto graduale) il processo di privatizzazione in atto nel settore;
- per il servizio idrico integrato è prevista la possibilità per le Ato di affidare il servizio a società di capitali di soli Enti Locali ricompresi nel medesimo ambito entro i 18 mesi successivi al vigore della Legge;
- entro il 31 dicembre 2002 sarà obbligatorio trasformare le Aziende speciali ed i consorzi che gestiscono servizi pubblici di natura industriale in società di capitali;
- per i servizi privi di rilievo industriale è stato introdotto il nuovo art. 113-bis, del T.U., che prevede, quali modalità di gestione:
· il ricorso all'affidamento diretto del servizio ad istituzioni, aziende speciali e consorzi, società di capitali regolate dal Codice civile;
· l'affidamento a terzi attraverso apposite gare, in presenza di ragioni tecniche, economiche o di utilità sociale.
· la gestione in economia nel caso non sia opportuno o conveniente economicamente procedere alla esternalizzazione

5. LA RELAZIONE PREVISIONALE E PROGRAMMATICA PER IL TRIENNIO 2003/2005

L'art. 170 del T.U. prevede che il bilancio preventivo sia corredato da una relazione previsionale e programmatica della durata pari a quella della regione di appartenenza. Il comma 3 della medesima norma prevede che il bilancio ed i suoi allegati siano leggibili anche per programmi, servizi ed interventi. L'aspetto programmatico della gestione locale ha trovato alimento anche dalle seguenti ulteriori norme:

a) art. 3, comma 5, della legge 81/93 (71, comma 1, T.U.), il quale prevede che con la lista dei candidati al Consiglio comunale sia indicato il nome ed il cognome del candidato Sindaco ed il "programma amministrativo" da affiggere all'Albo pretorio;
b) art. 165, comma 7, del T.U., il cui testo reca: "Il programma, il quale costituisce il complesso coordinato di attività, anche normative, relative alle opere da realizzare e di interventi diretti ed indiretti, non necessariamente solo finanziari, per il raggiungimento di un fine prestabilito, nel più vasto piano generale di sviluppo dell'ente, secondo le indicazioni dell'art. 151 può essere compreso, all'interno di una sola delle funzioni dell'ente, ma può anche estendersi a più funzioni";
c) art. 46, comma 3, del T.U., il quale prevede che: "Entro il termine fissato dallo statuto, il sindaco o il presidente della provincia, sentita la giunta, presenta al consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato."
d) Art. 165, comma 9, del T.U., che stabilisce: "A ciascun servizio è affidato, col bilancio di previsione, un complesso di mezzi finanziari, specificati negli interventi assegnati, del quale risponde il responsabile del servizio".
e) Dalla normativa sopra riportata si può cogliere il complessivo disegno programmatico ideato dal legislatore e che può essere così schematizzato:

La relazione previsionale e programmatica rappresenta il punto di raccordo e di organizzazione del disegno programmatico sia per la gestione diretta del Comune, sia per i servizi gestiti con appositi organismi (S.p.A., Aziende speciali, consorzi, ecc.). Essa ha trovato definizione nell'art. 12 del D. Lgs. 77/95 (ora art. 170 T.U.) mentre il DPR 3 agosto 1998, n. 326 ne ha approvato lo schema, da intendersi quale contenuto minimo. Tale schema è obbligatorio a decorrere dal triennio 2000/2002

6. IL BILANCIO PLURIENNALE PER IL TRIENNIO 2003/2005

L'art. 171 del T.U. prevede che al bilancio preventivo sia allegato un bilancio pluriennale della durata pari a quella della regione di appartenenza. Il modello del bilancio pluriennale è stato approvato con il DPR 194/96; modello che, a differenza del passato, non è più derogabile con il regolamento di contabilità (Art. 152 T.U.). Il contenuto del bilancio pluriennale è fissato dall'art. 171 del T.U. In linea generale si può affermare che il bilancio pluriennale traduce in previsione i contenuti programmatici della relazione previsionale e programmatica. Caratteristica del nuovo bilancio pluriennale è il suo valore autorizzatorio. Questo requisito ha consentito di eliminare l'obbligo di formazione dei piani finanziari dei singoli investimenti, come stabilito dalla previgente normativa. Infatti nel bilancio pluriennale devono essere previsti, nei pertinenti esercizi, le spese indotte dagli investimenti programmati e stanziati nel bilancio stesso (Artt. 171 e 200 T.U.). Piani economici e finanziari devono essere approvati solo nei casi contemplati dall'art. 201, comma 2, del T.U. e dall'art. 14, comma 9, della legge 109/94 e s. m. Per quanto riguarda l'assenso sul piano economico-finanziario vedasi precedente punto 4, art. 167.1. Il carattere autorizzatorio del bilancio pluriennale ha imposto che gli stanziamenti di spesa siano dettagliati fino ai singoli interventi (e di converso le entrate sino alle risorse).

7. L'ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE E DEGLI OBIETTIVI AI DIRIGENTI O RESPONSABILI DI SERVIZI E LORO FUNZIONI RISPETTO ALLA PROGRAMMAZIONE

Sullo specifico argomento, ormai diffusamente trattato dalla dottrina, preme puntualizzare quanto segue: 1) Tutte le risorse finanziarie devono essere assegnate ai dirigenti e/o responsabili. 2) Per ogni servizio vengano assegnate al medesimo responsabile sia le entrate sia le uscite. Ma il PEG prevede anche l'assegnazione delle risorse umane e strumentali. In conclusione, ad ogni responsabile devono essere assegnate quote di: - stanziamenti di spesa; - previsioni di entrata; - personale; - beni mobili; - beni immobili. (Vedasi: artt. 107, 109, 165 e 169 T.U.; art. 3 D, lgs, 279/97; art. 17 D. Lgs. 165/01; contratti di lavoro). Si è in precedenza affermato che tutte le risorse finanziarie vanno assegnate agli uffici. Ciò ha creato qualche equivoco poiché ci sono norme speciali (ad es. artt. 82, comma 1 e 90, comma 3, T.U.) che attribuiscono competenze in materia di impegni agli Organi politici. Ebbene, anche in tali casi gli stanziamenti di spesa vanno assegnati ai responsabili, i quali provvederanno alla loro erogazione, anziché mediante determinazioni, per il tramite di proposte di deliberazione (art. 49 T.U.). Secondo il principio della semplificazione amministrativa non è invece consentito formare sia la deliberazione sia la determinazione. 3) Assegnazione delle risorse e degli obiettivi nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti. L'art. 11, comma 3, del D. Lgs. 77/95 (ora art. 169, comma 3, del T.U.) dichiara facoltativa l'adozione del PEG in detti Enti. In linea di massima suggeriamo l'approvazione di tale essenziale strumento di programmazione e di organizzazione dell'attività da parte di tutti i Comuni. La recente normativa ha infatti predisposto gli strumenti adeguati a tale scopo. Ed invero: - l'art. 97, comma 4, del T.U., consente al Sindaco di nominare il Segretario Comunale responsabile di alcuni (o anche tutti) i servizi; - il comma 4 dell'art. 11 del vigente contratto di lavoro (G.U. n. 95/99), prevede la convenzione tra comuni per la gestione di determinati servizi con un unico responsabile; - il comma 1 dell'art. 110 del T.U. offre la possibilità di assunzioni a tempo determinato di responsabili di servizi anche al di fuori della pianta organica; - l'art. 108, comma 3, del T.U., disciplina la nomina del direttore generale previa stipula di convenzioni tra Comuni le cui popolazioni assommate raggiungono i 15.000; - l'art. 13, comma 1, della legge 265/99, modificativo dell'art. 51 della legge 142/90, avendo abolito l'art. 2 del DPR 347/ 83, attribuisce la possibilità di assumere dirigenti anche ai piccoli comuni (Vedasi ora art. 89, comma 5, T.U.) Resta tuttavia il fatto che in molti comuni al di sotto dei 15.000 abitanti il PEG non viene approvato e che in talune situazioni il comma 3 dell'art. 169 del T.U. viene interpretato nel senso che le risorse possano essere gestite direttamente dalla Giunta. Va detto subito che tale ultima situazione è palesemente illegittima in base alla legge fondamentale di riforma ed ad una serie di norme attuative. (Artt. 42.2, 109.3 T.U., Art. 6.2 legge 127/97; art. 4, D. L.vo 165/01). Dunque è chiaro l'obbligo di assegnazione delle risorse, almeno di quelle derivanti dagli stanziamenti di bilancio, ai responsabili dei servizi, i quali sono competenti in via generale, alla gestione della spesa (e dell'entrata), in tutti gli Enti locali. Rimane l'eccezione dei comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, nei quali, in determinate situazioni, la funzione di responsabile dei servizi può essere assegnata, previa apposita norma regolamentare, ai componenti della Giunta (Art. 53.23 legge 388/00 e art. 29.4 legge 448/01). La generale competenza dei dirigenti e/o responsabili dei servizi trova inoltre qualche eccezione per materia, come la nuova formulazione dell'art. 49, comma 1, del T.U. espressamente contempla. Tolte le suddette eccezioni, la competenza rimane assegnata, senza ombra di dubbio, in tutti gli enti locali agli Uffici. E' questo un principio fondamentale che la Legge di riforma delle autonomie locali solennemente sancisce e che peraltro trova riscontro in tutti i comparti della Pubblica amministrazione del nostro Paese.

8. LA PROGRAMMAZIONE DEI LAVORI PUBBLICI

Nell'ambito della programmazione generale (bilancio annuale, bilancio pluriennale, relazione previsionale e programmatica, piano esecutivo di gestione, indirizzi degli organi politici, ecc.) si inserisce la programmazione dei lavori pubblici. Quest'ultimo tema trae origine dalla Legge 109/94 "Legge quadro dei lavori pubblici", nota come "Legge Merloni", più volte modificata (vedasi da ultima la legge 166/02). Secondo l'anzidetta normativa gli Enti Pubblici, tra i quali i Comuni, devono approvare il Piano triennale e l'elenco annuale dei Lavori pubblici. L'applicazione della legge quadro sui lavori pubblici ha avuto recentemente una decisiva accelerazione. Infatti, dopo l'approvazione del Regolamento di esecuzione avvenuta con DPR n. 554 del 21 dicembre 1999 (Gazzetta Ufficiale n. 148 del 27 giugno 2000), è stato emanato il DM 21 giugno 2000 che approva le modalità e gli schemi-tipo del programma triennale e dell'elenco annuale dei lavori pubblici; norma quest'ultima successivamente interpretata autenticamente con DM 4 agosto 2000. Circa la competenza degli organi si ritiene che il programma triennale e l'elenco annuale, prima della loro pubblicazione, vadano approvati dalla Giunta, così come i progetti preliminari (Art. 48 T.U.) Il programma triennale e l'elenco annuale dei lavori pubblici, compilati sulla base degli schemi tipo definiti con decreto del Ministero dei lavori pubblici, sono approvati, unitamente al bilancio di previsione, in via definitiva dal Consiglio comunale. E' pertanto evidente che il programma triennale e l'elenco annuale dei lavori devono trovare riscontro nel bilancio annuale, nella relazione previsionale e programmatica, nel bilancio pluriennale, nel piano esecutivo di gestione o documento sostitutivo, nonché negli indirizzi che gli organi politici trasmettono agli uffici. Sul punto, allo scopo di evitare equivoci nei quali sono incorsi anche vari Autori, è bene precisare che, relativamente al bilancio di previsione: - vanno stanziati i fondi per finanziare i lavori che produrranno effettivo movimento finanziario nella gestione dell'Ente pubblico (ad es. un project financing a totale capitale privato non va inserito in bilancio); - la spesa totale del programma lavori pubblici non coincide con il totale del titolo II. Le spese per la manutenzione ordinaria vanno infatti stanziate al titolo I e quelle di importo non superiore ai 100.000 Euro/anno vanno iscritte in bilancio, ma non nel programma lavori; - il concetto di lavori pubblici non coincide con quello di opere pubbliche: la manutenzione ordinaria è un lavoro pubblico, ma non è un'opera pubblica; così dicasi della demolizione di un fabbricato (vedasi artt. 2 e 14 legge 109/94 e s.m.). E' importante rilevare che un lavoro non inserito nell'elenco annuale può essere realizzato solo tramite autonomo piano finanziario che non utilizzi risorse già previste tra i mezzi finanziari dell'amministrazione al momento della formazione dell'elenco, fatta eccezione per le risorse resesi disponibili a seguito di ribassi d'asta o di economia. (Art. 14, comma 9, legge 109/94). Inoltre, fatti salvi gli interventi eventualmente imposti da eventi imprevedibili o calamitosi, ovvero da modifiche normative statali o regionali, i lavori non ricompresi nell'elenco annuale non possono ricevere finanziamenti da parte di altre pubbliche amministrazioni (Art. 14, comma 10, legge 109/94). Sotto l'aspetto organizzativo l'art. 7 della legge in esame prevede un "dirigente competente alla formazione ed allo svolgimento del programma", nonché "un responsabile unico del procedimento di attuazione di ogni singolo intervento previsto dal programma triennale dei lavori pubblici, per le fasi della progettazione, dell'affidamento e dell'esecuzione". Quest'ultima figura riveste un ruolo centrale in materia di lavori pubblici per le vaste funzioni che la legge, ed ancor più il Regolamento di attuazione, le assegnano (vedasi DPR 554/99). E' ovvio che la normativa sui lavori pubblici non può essere scoordinata rispetto a quella relativa alla predisposizione dei bilanci. Pertanto è necessario che, in relazione alle dimensioni del Comune ed al suo modello organizzativo, le funzioni del responsabile del programma e/o quelle del responsabile di procedimento siano correlate con quelle del Direttore/Segretario e dei Responsabili dei servizi. Ad esempio, la responsabilità di programma può essere assegnata al Direttore/Segretario o al responsabile dell'Ufficio tecnico e quella di Responsabile di procedimento al responsabile di servizio, specie nei Comuni minori, tenuto comunque presente che il responsabile del procedimento deve essere un tecnico. Inoltre, nei comuni con popolazione inferiore ai 3000 abitanti, il responsabile del procedimento coincide con il capo dell'Ufficio tecnico. Nei comuni maggiori i Responsabili di procedimento vengono nominati dal Responsabile di servizio (art. 9 contratto lavoro in G.U. n° 95/99).

9. LE PROCEDURE DI FORMAZIONE ED APPROVAZIONE DEGLI STRUMENTI DELLA PROGRAMMAZIONE

Com'è noto una procedura al tempo stesso razionale e rispettosa delle funzioni dei dirigenti (e/o responsabili dei servizi) e degli Organi di Governo dell'Ente locale (vedasi in particolare gli artt. 107, 108 e 174 T.U.), richiede i seguenti passaggi: 1. indirizzi ed obiettivi di massima approvati dalla Giunta ed inviati ai responsabili dei servizi; 2. proposte dei responsabili dei servizi al Segretario comunale o al Direttore generale(in alternativa le proposte potrebbero essere inviate al responsabile del servizio finanziario se il Segretario non è anche Direttore generale, o comunque quest'ultimo manchi); 3. verifica delle proposte circa la loro compatibilità finanziaria, da parte del responsabile del servizio finanziario; 4. esame delle proposte, a cura della Conferenza dei responsabili dei servizi, convocata dal soggetto di cui al precedente punto 2; 5. formazione, da parte della conferenza di cui sopra, di un'ipotesi di bilancio da presentare alla giunta; 6. approvazione, con deliberazione della Giunta, degli schemi di bilancio e relativi allegati, ivi comprese le ipotesi di tariffe dei servizi ad aliquote dei tributi; 7. trasmissione degli atti approvati dalla Giunta all'Organo di revisione per il parere; 8. trasmissione degli atti approvati dalla Giunta e del parere dell'Organo di revisione al Consiglio comunale; 9. fissazione del termine di presentazione degli emendamenti dei consiglieri comunali; 10. votazione degli emendamenti ed approvazione, con delibera del Consiglio, del bilancio e suoi allegati, ivi comprese le tariffe dei servizi e le aliquote dei tributi; 11. approvazione da parte della giunta del PEG (o del PRO). A riguardo della competenza a deliberare tariffe dei servizi ed aliquote dei tributi, va ribadita la competenza consiliare (Consiglio di Stato, Sez. V, 30/04/97, n. 424 e Commissione Tributaria del Piemonte 1/10/01, n. 55/15/01). La Giunta in sede di approvazione dello schema di bilancio propone le tariffe e le aliquote che sorreggono lo schema stesso.

10. IL CONCETTO DI SPESA DI INVESTIMENTO

La finanza innovativa è funzionale in special modo al finanziamento degli investimenti, sicché è essenziale aver chiaro che cos'è un investimento. Seppure il concetto di spesa di investimento per gli enti locali risale ormai al 1964, il legislatore non ha mai associato ad esso una definizione chiara ed esaustiva, lasciando molta discrezionalità di interpretazione agli operatori circa la tipologia di spesa da considerare all'interno del titolo primo anziché al titolo secondo del bilancio. Solo con l'emanazione del nuovo ordinamento finanziario e contabile, è stata eliminata buona parte delle ambiguità contabili fino ad allora esistenti attraverso l'articolazione della spesa per interventi. Con i modelli contenuti nel DPR 194/96, è oggi possibile giungere ad una definizione di spesa di investimento intesa come impiego di risorse finanziarie in fattori pluriennali, soggetti ad ammortamento. Con questa definizione il centro dell'attenzione è posto alla natura dei beni ritenendo appartenenti alla stessa classe quelli a fecondità ripetuta che, cioè, partecipano per più esercizi ai processi erogativi e produttivi degli enti locali. Da una breve e sommaria analisi possiamo evidenziare come non tutti gli interventi siano finalizzati all'acquisizione di beni materiali ma alcuni siano diretti all'acquisizione di immobilizzazioni finanziarie e immateriali. In modo specifico è bene precisare che appartengono al conto capitale le seguenti spese: - Acquisizione di beni mobili macchine ed attrezzature tecnico - scientifiche - Incarichi professionali esterni. L'obbligo di inserire tali spese all'interno del titolo II della spesa deriva dalla necessità di valutare un'opera al costo così come previsto dal TU, comprensiva quindi anche delle spese di progettazione, da ammortizzare in più esercizi anche nel caso in cui tali spese non fossero correlate ad un bene. Pure in conto capitale vanno imputate le spese per l'incentivazione della progettazione interna e per gli strumenti della progettazione tecnica generale (PRG; Piani di recupero, ecc..); spese, queste ultime, che vanno a costituire le immobilizzazioni immateriali. - Trasferimento di capitali: tra le spese in conto capitale sono registrate le contribuzioni finalizzate alla realizzazione di opere pubbliche da parte di altri enti o di investimenti privati ( es. contributi su recupero immobili).

11. LA GESTIONE ATTIVA DELLA TESORERIA

Il sistema di tesoreria unica, introdotto nel 1984, ha di fatto portato gli enti locali a non considerare come risorsa e possibilità la gestione della tesoreria comunale, intesa nel senso della pianificazione, controllo e valorizzazione della liquidità. La gestione degli incassi e dei pagamenti effettuata dal tesoriere, poi, ha finito per rendere la liquidità estranea ai processi operativi degli enti. Per tali motivi la tesoreria è stata tradizionalmente un "non valore" economico, diventando invece la base per complessi e rigorosi sistemi di controlli di tipo giuridico. Prova del fatto che i flussi di cassa non sono mai stati considerati come uno strumento gestionale è l'utilizzo del bilancio di cassa, largamente considerato un adempimento formale (in vigore fino al nuovo ordinamento finanziario e contabile) data la sua prevalente estraneità ai meccanismi operativi degli enti locali. Oggi però possiamo affermare che molte cose sono mutate o sono in corso di cambiamento e nuove problematiche inerenti alla gestione della liquidità si stanno prepotentemente ponendo in primo piano: basti pensare alle somme rivenienti da mutui contratti con istituti di credito diversi dalla Cassa depositi e prestiti e da emissioni di prestiti obbligazionari. Per opera di recenti interventi normativi e in attesa di un successivo svincolo da parte degli enti locali dalla tesoreria unica le amministrazioni stanno sperimentando le prime esperienze di gestione attiva della liquidità legate agli investimenti, acquisendo così una leva finanziaria nuova ed autonoma, potendo ottimizzare le giacenze di liquidità e addirittura pianificare il ricorso alle forme di indebitamento in funzione della tempistica di realizzazione e di pagamento degli investimenti, e degli interessi attivi che possono lucrare tempo per tempo, neutralizzando una parte degli oneri finanziari prodotti dal ricorso all'indebitamento. Il sistema di ammortamento del debito dettato dalla normativa, se risponde a logiche di controllo e di equilibrio di bilancio secondo un rigorosamente predefinito riparto temporale del rimborso, certo penalizza gli enti innescando oneri di ammortamento largamente anticipati rispetto ai flussi di spesa. Da ciò, di conseguenza, nasce l'esigenza di remunerare le giacenze fisiologicamente determinate dalla combinazione del meccanismo di ammortamento con il sistema dei pagamenti delle opere: remunerazione che può essere disposta per decreto (come nel caso dell'indebitamento attraverso il canale della Cassa depositi e prestiti), oppure autonomamente gestita dagli enti locali con una politica attiva di tesoreria, volta a reperire parte delle risorse necessarie per recuperare l'onere derivante dal debito concesso. Se questa può essere una linea efficiente di difesa, non può non rimarcare anche la crescente attenzione da dedicare alla gestione di cassa sul piano dei pagamenti e delle riscossioni, con tutti i relativi risvolti, tra i quali la disciplina del patto di stabilità interno applicato agli enti locali dal 1999 ai sensi dell'articolo 28 della legge 448/98. Come ampiamente illustrato, la normativa ha reintrodotto una gestione pianificata e coordinata dei flussi di cassa.

12. DISPOSIZIONI FINANZIARIE E NORME DIVERSE UTILI ALLA STESURA DEI BILANCI 2003/2005.

12.1 Addizionale IRPEF facoltativa

Vanno chiariti i due seguenti punti che hanno dato luogo ad incertezze: a) Relativamente ai redditi di lavoro dipendente ed assimilato la trattenuta dell'addizionale IRPEF ex D. Lgs. 360/98 e s. m., va effettuata, come per l'addizionale regionale, in un numero massimo di undici rate. Vedasi anche D. Lgs. 506/99 e art. 6.12 legge 488/99. b) Gli enti che non hanno ancora raggiunto l'aliquota dello 0,5% possono applicare una ulteriore percentuale entro il limite dello 0,2% annuale ed il limite complessivo suddetto; c) Viene sostituito al riferimento alle denunce dei contribuenti quello relativo ai dati statistici più recenti forniti dal Ministero dell'Economia e Finanze. In particolare (Art. 251 legge 448/01): "La ripartizione è effettuata dal Ministero dell'Interno, a titolo d'acconto sulle somme versate, entro lo stesso anno in cui è effettuato il versamento, sulla base dei dati statistici più recenti messi a disposizione dal Ministero dell'Economia e delle Finanze entro il 30 giugno di ciascun anno; entro l'anno successivo a quello in cui è stato effettuato il versamento, il Ministero dell'Interno provvede all'attribuzione definitiva di quanto dovuto, sulla base dei dati statistici relativi all'anno precedente forniti, entro il 30 giugno di ogni anno, dal Ministero dell'Economia e delle Finanze." L'art. 27.13legge 448/01 dispone che non sono soggette ad esecuzione forzata le somme provenienti dall'addizionale IRPEF disponibili sulle contabilità speciali.

12.2 Spesa per contratti del personale.

La spesa per il rinnovo del contratto per il personale dipendente è comprensivo degli oneri pensionistici e dell'IRAP ed è a carico del bilancio comunale (art. 16.7, legge 448/01). Si ricorda che il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva con i vincoli di bilancio è demandato all'Organo di revisione (Art. 52, comma 5, D. Lgs. 29/93 e s. m. ; art. 5, comma 3, vigente contratto di lavoro; art. 19.4 e 5, legge 488/99). L'incremento della spesa per il personale relativa al biennio 2002/2003 è pari al 5,56% e va ripartita pro quota ai rispettivi bilanci. Per quanto riguarda in particolare il personale degli Enti Locali viene stabilito che: l'esame delle ipotesi di accordo definitive a livello di contrattazione nazionale venga effettuato, oltre che dal relativo Comitato di settore, anche dal Presidente del Collegio dei Ministri; in caso di divergenza nella valutazione degli oneri tra il Comitato di settore ed il Governo, ove il Comitato di settore disponga comunque l'ulteriore corso dell'accordo, resta in ogni caso esclusa qualsiasi forma di concorso statale agli oneri derivanti dall'applicazione di accordi per i quali il Governo aveva formulato osservazioni. Il Comitato di settore ed il Governo procedano a verificare, anche a campione, della compatibilità finanziaria degli accordi sottoscritti a livello di contrattazione integrativa; il Collegio dei revisori invia annualmente al Ministero dell'Economia e delle Finanze, compilando un apposito modello di rilevazione, specifiche informazioni sui costi sostenuti dagli Enti a seguito della contrattazione integrativa; nel caso in cui dai predetti controlli e rilevazioni emergono costi non compatibili con i vincoli di bilancio, i relativi accordi integrativi sono nulli di diritto. L'art. 16.7 della legge 448/01 prevede in modo specifico che gli oneri derivanti da rinnovi contrattuali per il biennio 2002/2003 sono a carico dei bilanci di ciascuna pubblica amministrazione. L'art. 23.3 della legge 448/01 fa divieto, per il triennio 2002/2004, di estendere le decisioni giurisdizionali in materia di personale.

12.3 Imposta pubblicità e diritti affissione. Imposta sulle insegne.

A decorrere dall'1.1.2000 l'imposta di pubblicità ed i diritti sulle pubbliche affissioni possono essere aumentati fino al 50% per le superfici superiori al metro quadrato. Le frazioni di metro si arrotondano a mezzo metro quadrato. Si ricorda che per effetto dell'art. 11, comma 10 , della legge 449/97, le tariffe in questione possono essere aumentate, in via generale fino al 20% delle tariffe base ex D. Lgs. 507/93. Inoltre va tenuto presente che, per effetto dell'art. 10, comma 18, della l. 133/99, se le tariffe già aumentate in precedenza non vengono confermate, nel 2003 si ritornerà alla tariffa base. Vedasi anche art. 30.17 legge 488/99. Si fa presente che gli aumenti disposti con il D.P.C.M. 16.02.01, pubblicato sulla G.U. n° 89 del 17.04.01, hanno decorrenza dal 2002 (Ordinanza Consiglio di Stato (5206/01). L'art. 10 della legge 448/01 stabilisce, in deroga alla L. 212/2000, che le delibere per la determinazione delle tariffe dell'imposta in oggetto possono essere assunte entro il 31 marzo e si applicano a decorrere dal 1 gennaio del medesimo anno. Contrariamente a quanto stabilito dalla L. 133/1999, nonché alla procedura di bilancio di cui agli artt. 172 e 174 TU vista al precedente punto 9, in caso di mancata adozione, le tariffe vigenti si intendono prorogate di anno in anno. Il minor gettito derivante dall'esenzione dall'imposta prevista per le insegne che contraddistinguono le sede degli esercenti attività commerciali e di produzione di beni e servizi nel limite complessivo dei 5 metri quadrati è totalmente compensato dallo Stato sulla base di certificazioni da presentare secondo le modalità previste in apposito decreto ministeriale. Tali trasferimenti non sono soggetti a riduzione per effetto di altre norme contenute nella Finanziaria (IRPEF e patto di stabilità); con il comma 5 dell'art. 10 sono eliminate le norme contenute nel D.Lgs 446/97 circa le disposizioni generali per l'affidamento e lo svolgimento dei servizi di riscossione dei tributi locali. La norma in esame ha inoltre stabilito: - la possibilità di sostituire l'imposta di pubblicità con un canone dotato di limite di gettito non superiore al 125% di quello raggiunto nell'anno precedente l'istituzione del canone stesso; - la possibilità di rinegoziazione dei contratti in essere con concessionari e di estensione degli stessi ad altre entrate; - la possibilità di suddividere il territorio comunale, limitatamente alle affissioni di carattere comunale, in due categorie applicando alla categoria speciale una maggiorazione sino al 150% della tariffa normale. La superficie della categoria speciale non può superare il 35% del centro abitato. In ogni caso, la superficie degli impianti per pubbliche affissioni installati in categoria speciale non potrà essere superiore alla metà di quella complessiva.

12.4 Tariffa gestione rifiuti.

Restano in vigore le norme dettate dall'art. 30.8 della legge 488/99. Viene rinviato l'obbligo di applicazione della tariffa ex D. Lgs. 22/97. La nuova tariffa deve essere introdotta gradualmente in relazione alla copertura dei costi dell'esercizio 1999, tra l'1.1.2003 e l'1.1.2008 (per i comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti vale comunque quest'ultima decorrenza). A decorrere dall'esercizio che precede di due anni l'entrata in vigore della tariffa, i comuni sono tenuti ad approvare il Piano finanziario ex art. 8 DPR 158/99. Sino all'anno precedente all'applicazione della tariffa continuano ad applicarsi le disposizioni di cui all'art. 31 della legge 448/98 (Vedasi art. 1.7 D.L. 392/00, convertito nella legge 26/01). Relativamente alla tassa rifiuti il Consiglio di stato (Ordinanza n. 4989/01) ha sancito che i Comuni possono provvedere alla riscossione diretta tramite norma regolamentare ex art. 52 D. L.vo 446/97.

12.5 Servizio idrico integrato

La deliberazione CIPE 4.4.01, n. 52 (in G.U. n. 165/01), emanata ai sensi dell'art. 31, comma 29, della legge 448/98, ha previsto le nuove modalità di calcolo delle tariffe dell'acquedotto, della fognatura e della depurazione con decorrenza dal 1° luglio 2001. Vedasi anche D.lgs. 11 maggio 1999, n. 152 "Disposizioni sulla tutela delle acque…", come modificato dal D.lgs 258/00. Con la delibera CIPE 21/12/01 n. 120 (GU n. 86/02) è pianificata l'eliminazione del minimo impegnato a partire dal 2001 con abbattimenti non inferiore a 30 metri cubi.

12.6 Parametri di deficitarietà

Il D.M. 6 maggio 1999, n. 227 (G.U. n. 164/99) ha stabilito i parametri di deficitarietà da allegare al bilancio ai sensi dell'art. 14, comma 1, lett. a-bis, del D. Lgs. 77/95 e s.m. (ora art. 172 T.U.) Con D.P.R. n. 420/99 è stato approvato il Regolamento per il funzionamento della Commissione per la Finanza e gli organici degli Enti locali.

12.7 Cessione ai comuni di aree ed opere di urbanizzazione

L'art. 50 del collegato fiscale 2000 stabilisce che non sono rilevanti agli effetti dell'IVA le operazioni in argomento (Art. 51 legge 342/00).

12.8 Termini pagamento fatture

E' stata pubblicata sulla GUCE dell'8 agosto la Direttiva 2000/35/CE del Parlamento e del Consiglio europei che fissa il termine massimo di 30 giorni per il saldo delle fatture da parte della P.A., salvo patto contrario delle parti. Trascorso detto termine scattano automaticamente gli interessi di mora. La Direttiva, recepita con D. L.vo …, può essere subito utilizzata sia dai singoli cittadini che dalle imprese (Sentenza Corte Costituzionale 168/91; Corte di Cassazione 9983/99). La Corte dei Conti ha ritenuto che costituisca danno erariale il ritardo del pagamento di debiti scaduti e del versamento dei contributi previdenziali (Sentenza n. 232/99 Sezione Centrale d'Appello).

12.9 Ripartizione del fondo di progettualità LL.PP.

La materia è stata ridisciplinata con il D.M. 2 novembre 1999, n. 555, pubblicato sulla G.U. n. 108 dell'11 maggio 2000.

12.10 Versamento ritenute e compensazioni

L'art. 34.3 della legge 388/00 ha creato difficoltà interpretative non chiarite da Circolari ministeriali. Ora la Circolare del Ministero delle Finanze n° 20 del 5.3.01 fa finalmente piena luce sull'argomento, come segue: - le ritenute da versare possono essere compensate con crediti comunali tramite modello F24 fino alla concorrenza del credito; - eventuali esuberi di ritenute vanno versati alla Sezione di tesoreria provinciale dello Stato (Es. ritenute 100.000 Euro, crediti 80.000 Euro. Gli 80.000 Euro si compensano con il modello F. 24, i 20.000 Euro vanno versati in tesoreria).

12.11 Compenso ai concessionari per riscossioni tramite avvisi bonari.

Il compenso per le riscossioni in argomento è fissato nella misura del 60% di quello determinato per le riscossioni tramite cartella di pagamento (D.M. 8.6.01 in G..U. n° 179/01). 12.12 Rimborsi spese relative a procedure esecutive. Con il D.M. 21.11.00 sono state fissate le misure dei rimborsi spese al concessionario per le procedure esecutive.

12.13 Oneri di urbanizzazione

Il Ministero dell'Interno ha chiarito che l'art. 47, c. 7, della legge 449/1997, ha eliminato il vincolo imposto dalla preesistente normativa (legge 10/1977) secondo il quale il 70% dei proventi degli oneri di urbanizzazione doveva essere destinato a opere di urbanizzazione primaria e secondaria e al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e all'acquisizione di aree da espropriare per la realizzazione dei programmi pluriennali di attuazione di strumenti urbanistici mentre il restante 30% poteva essere utilizzato per spese di manutenzione ordinaria del patrimonio comunale. La legge 449/97 permette invece ai comuni di poter utilizzare totalmente i proventi in questione anche per il finanziamento di spese di manutenzione del patrimonio comunale, dirottandoli dalla destinazione primaria per cui vengono riscossi. Il comma 17 dell'art. 27 della legge 448/01 riduce le sanzioni previste nel Testo unico sull'edilizia in caso di ritardato pagamento del costo di costruzione. I nuovi limiti sono i seguenti: a) l'aumento del contributo in misura pari al 10 (20) per cento qualora il versamento del contributo sia effettuato nei successivi centoventi giorni; b) l'aumento del contributo in misura pari al 20 (50) per cento quando, superato il termine di cui alla lettera a), il ritardo si protrae non oltre i successivi sessanta giorni; d) l'aumento del contributo in misura pari al 40 (100) per cento quando, superato il termine di cui alla lettera b), il ritardo si protrae non oltre i successivi sessanta giorni.

12.14 Sfratti e regolarità fiscali

La Corte Costituzionale (Sentenza n° 333/01) ha dichiarato illegittimo l'art. 7 della legge 431/98, che disponeva l'obbligo per il proprietario che aveva iniziato procedura di sfratto di dimostrare che il contratto fosse stato registrato e che l'immobile fosse stato denunciato ai fini dell'ICI e delle altre imposte immobiliari.

12.15 Contabilità economica

Con il rendiconto dell'esercizio 2001 tutti i comuni, compresi quelli con popolazione inferiore ai 3.000 abitanti ex art. 53.6 legge 388/00, sono tenuti alla formazione del conto economico.

12.16 Cessione di crediti tributari ed extra tributari

In alternativa alla riscossione coattiva è consentito agli enti locali di cedere a terzi i crediti tributari, comprensivi di penalità ed interessi. L'ente deve garantire l'esistenza del credito, ma non la solvibilità del debitore. La cessione non necessita dell'accettazione del debitore. L'operazione è regolata da convenzione (Art. 76 legge 342/00). La cessione dei crediti non tributari è regolata dall'art. 8 del D.L. 79/97 convertito nella legge 140/97.

12.17 Sponsorizzazioni.

Al fine di favorire una migliore qualità dei servizi forniti, gli Enti locali possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione, nonché convenzioni con soggetti pubblici e privati diretti a fornire consulenze o servizi aggiuntivi (Art. 43, legge 449/97; art. 119, TU).

12.18 Capitolato generale dei LL.PP.

E' stato adottato il nuovo capitolato con D.M. 19.04.2000, n° 145 (G.U. n° 131/2000).

12.19 Atti dello stato civile

Sono esentati dal pagamento del contributo giudiziario unificato le rettifiche degli atti di stato civile (Art. 33.7 legge 388/00). I diritti di stato civile sono stati soppressi, con decorrenza 31.03.01, con l'art. 110 del DPR 696/00.

12.20 Compartecipazione Irpef

L'art. 25.5 legge 448/01, sostituendo la precedente normativa, disciplina la compartecipazione comunale all'IRPEF come segue: La compartecipazione è prevista, per gli anni 2002 e 2003, nella misura del 4,5% del riscosso in competenza affluito al bilancio dello Stato per l'esercizio finanziario precedente. Per il 2002, il gettito è ripartito sulla base di dati statistici forniti dal Ministero dell'Economia entro il 30 giugno 2002. Ai fini del riparto del gettito per l'anno 2003, il Ministero dell'Economia comunica i dati previsionali del gettito entro il 31 luglio 2002 ed è comunicato ai comuni entro il 30 ottobre da parte del Ministero dell'Interno. Il gettito, nel corso del 2003, sarà erogato dal Ministero dell'Interno in quattro rate di uguale importo: le prime due, sulla base dei dati previsionali, le restanti sulla base dei dati di consuntivo relativi all'esercizio 2002 e comunicati dal Ministero dell'economia entro il 30 giugno 2003. Su tali rate sono operati i dovuti conguagli rispetto alle somme già erogate. Per gli esercizi 2002 e 2003, quindi, i trasferimenti devono essere ridotti di un importo pari a quello risultante dalla compartecipazione, con l'avvertenza che, nel caso in cui i trasferimenti fossero insufficienti a consentire il recupero della compartecipazione, la stessa è corrisposta nei limiti dei trasferimenti spettanti per gli anni oggetto di compartecipazione. Il gettito della compartecipazione IRPEF da inserire in bilancio impone una riflessione sotto due aspetti principali. Il primo è riferito alla modalità di calcolo della previsione del gettito: contrariamente all'addizionale facoltativa, la percentuale prevista nella Finanziaria deve essere calcolata sull'imposta riscossa in competenza dallo Stato e non sull'imponibile. Questo, con tutta evidenza, determina degli importi notevolmente diversi: si stima, infatti, che il 4,5% calcolato sull'imposta sia pari circa all'1% calcolato sull'imponibile (dato da utilizzare per la verifica del gettito dell'addizionale facoltativa). Il secondo aspetto è riferito alla giusta allocazione in bilancio di questa entrata: evidentemente deve essere indicata al Titolo I, riducendo di pari importo il Titolo II, categoria I. Il certificato al bilancio inserisce tale voce alla categoria "Imposte".

12.21 Termini liquidazione ed accertamento ICI

L'art. 27.9 legge 448/01 stabilisce che, in deroga alle disposizioni dello Statuto del contribuente, viene stabilito che il termine per l'accertamento e la liquidazione dell'Ici relativa agli anni d'imposta 1998 e successivi, sia prorogato al 31 dicembre 2002; alla medesima data è prorogato il termine per la liquidazione dell'imposta dovuta, per gli anni 1997 e successivi, a seguito dell'avvenuta attribuzione della rendita definitiva da parte degli Uffici del territorio; viene stabilito che, nel caso Ici relativa ai fabbricati di categoria catastale D pagata ad un unico Comune in base ai valori di bilancio e che invece risulta essere di competenza di più Comuni in base alla successiva attribuzione delle rendite catastali separate, siano i singoli enti a regolarizzare, mediante accordi tra di loro, le relative pendenze finanziarie, effettuando, se del caso, le conseguenti comunicazioni al Ministero dell'Interno ai fini dell'eventuale variazione dei trasferimenti erariali spettanti.

12.22 Disavanzo trasporti

Tenuto conto delle modifiche apportate all'art. 119 della Costituzione dalla recente Legge costituzionale n. 3/2001, secondo cui gli Enti Locali "possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento" viene specificato che la contrazione di mutui a ripiano dei disavanzi d'esercizio delle aziende di trasporto pubblico locale, può riguardare solo disavanzi relativi agli esercizi 2000 e precedenti oppure oneri derivanti da contratti di servizio stipulati prima del 31 ottobre 2001 (vedasi art. 27.14 legge 448/01).

12.23 Credito d'imposta

Modificando l'art. 14 del Tuir 917/86, il credito di imposta attribuito ai comuni può essere utilizzato per la compensazione dei debiti solo nel caso in cui i dividendi sono distribuiti dalle società di cui alle lettere e) ed f) dell'art. 113 del Testo Unico (rispettivamente a mezzo di società per azioni e a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico o a mezzo di società per azioni senza il vincolo della proprietà pubblica maggioritaria). Tale credito può essere utilizzato per compensare debiti riferiti a crediti dovuti all'Inps, nonché altre somme dovute a favore dello Stato, delle regioni e degli enti previdenziali (vedasi art. 27.18 legge 448/01).

12.24 Misure di efficienza

L'art. 24.8 della legge 448/01 dispone che gli Enti locali promuovano opportune azioni dirette ad attivare l'esternalizzazione dei servizi al fine di realizzare economie di spesa o migliorare l'efficienza gestionale. l'art. 29 legge N. 448/01 invita la P.A., ivi compresi i comuni, a costituire soggetti di diritto privato per l'affidamento di servizi svolti in precedenza in economia. Il comma 3 dello stesso articolo prevede per tali finalità agevolazioni fiscali stabilendo che il trasferimento di beni effettuati per tali soggetti sono esenti da ogni tipo di tassazione e non rilevano dal punto di vista fiscale le plusvalenze, i ricavi o le minusvalenze che ne derivano.

12.25 Amministratori responsabili dei servizi

L'art.29.4 legge N. 448/01 modifica l'art. 53.23 della legge 388/00 e porte da 3.000 a 5.000 abitanti i comuni che possono utilizzare componenti della Giunta quali responsabili dei servizi eliminando inoltre la condizione che richiede la dimostrazione della mancanza non rimediabile di figure professionali idonee nell'ambito dei dipendenti.

12.26 Gestione dell'indebitamento

"L'art. 41 legge N. 448/01 prevede, al comma 1, che il Ministero dell'Economia e delle Finanze coordini l'accesso al mercato dei capitali da parte degli Enti Locali, allo scopo di contenere il costo dell'indebitamento e monitorare l'adempimento delle finanze pubbliche." Riguardo agli strumenti per accedere al mercato, il comma 2 prevede che gli Enti possano emettere titoli obbligazionari e contrarre mutui bancari con rimborso del capitale in un'unica soluzione alla scadenza, previa costituzione, al momento dell'emissione o dell'accensione, di un fondo ammortamento del debito, o previa conclusione di contratti a termine del tipo swap, per l'ammortamento del debito. E' inoltre prevista la possibilità della conversione dei mutui contratti successivamente al 31 dicembre 1996. Infatti il comma 2 dell'art. 41 della Legge Finanziaria introduce sostanziali novità in merito alla possibilità di convertire i mutui contratti successivamente al 31.12.1996, mediante l'emissioni di prestiti obbligazionari o mutui, qualora l'operazione consenta una riduzione delle passività a carico degli enti. La norma in oggetto, invero, non è un'assoluta novità nel campo degli enti locali: già l'art. 49, comma 15, della legge 449/1997 prevede l'estinzione anticipata con il sistema bancario. Tale norma recita che ".. gli enti locali possono procedere negli anni dal 1998 al 2005 all'estinzione anticipata di passività onerose derivanti dai mutui in essere al 31 dicembre 1996 con le banche mediante la contrazione di nuovi mutui di importo non superiore al 25% del residuo debito alla fine dell'anno precedente attestato dall'istituto mutuante, maggiorato dell'indennizzo eventualmente previsto a tale titolo nei contratti in precedenza sottoscritti. Tale facoltà non comporta alcuna modifica in ordine alla durata originaria e all'ammontare del concorso statale eventualmente concesso sul mutuo. Gli enti locali possono altresì procedere all'estinzione anticipata dei mutui mediante entrate in conto capitale, compresi gli oneri di urbanizzazione. In tal caso la disposizione si applica a condizione che si tratti di mutui per le medesime finalità alle quali è vincolata l'utilizzazione degli oneri di urbanizzazione ..". La Finanziaria del 1998, e la relativa circolare esplicativa (Circolare del ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica n. 26549 del 02 settembre 1998) esprimono in modo dettagliato le condizioni necessarie per la buona riuscita dell'operazione di estinzione anticipata dei mutui. · Ambito soggettivo (soggetti mutuatari): i destinatari della norma sono gli enti locali, quindi comuni, province, comunità montane, consorzi fra enti locali che svolgono funzioni istituzionali, città metropolitane, unioni di comuni. La Finanziaria 2002, in questo caso, non dovrebbe discostarsi da quanto previsto nel 1998. · Ambito soggettivo (soggetti mutuanti): la norma si riferisce alla stessa categoria di soggetti (esclusivamente banche) con la quale sono stati stipulati i mutui originari, oggetto di estinzione anticipata. E' importante sottolineare come la norma non sia applicabile ai mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti poiché l'istituto opera in regime amministrativo accessorio. · Ambito oggettivo: i mutui interessati sono quelli in essere alla data del 31 dicembre 1996, ovvero quelli in essere giuridicamente a tale data, non è necessario in nessun caso che l'ammortamento sia iniziato; il debito residuo può quindi essere costituito dall'integrale ammontare della posizione debitoria. Non si possono estinguere i mutui con onere di ammortamento a totale carico dello Stato o di altri enti in quanto non costituiscono "passività onerose" degli enti locali. Per i mutui parzialmente assistiti da contribuzione l'ente locale deve verificare l'impegno del concedente il contributo a conservare la contribuzione originaria, in quanto il venire meno della contribuzione esterna potrebbe ridurre o annullare i benefici scaturenti dalla estinzione anticipata. La durata del mutuo originario oggetto dell'anticipazione rimane invariata. La norma ha un periodo di efficacia molto limitato, dal 1998 al 2005. Dal 2002 possono essere convertiti anche i mutui contratti successivamente al 1996, senza alcuna limitazione temporale. · Importo: l'estinzione anticipata, per ogni anno, non può essere superiore al 25% del residuo debito alla fine dell'anno precedente. La limitazione del 25% non è posta in relazione alla posizione debitoria complessiva al 31 dicembre 1996, ma a quella di ogni singolo anno. Il limite del 25% deve riguardare ogni singolo istituto bancario, anche allo scopo di evitare eventuali squilibri negli oneri tra gli istituti bancari. E' questo il punto in cui la Finanziaria 2002 apporta le maggiori novità: da oggi non esiste più il limite del 25% (ovviamente per i mutui contratti successivamente al 31.12.1996), consentendo la conversione totale dei mutui in ammortamento, purché l'operazione comporti una riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli enti. · Risorse utilizzabili al fine dell'estinzione mutui da destinare al pagamento del capitale ridotto: i mutui possono essere contratti per un importo non superiore al 25% del residuo debito alla fine dell'anno precedente, attestato dall'Istituto mutuante, eventualmente maggiorato dell'indennizzo contrattualmente previsto. Come detto, la nuova norma supera il limite previsto nell'art. 49 della L. 449/97 e della circolare esplicativa. entrate in conto capitale e proventi oneri di urbanizzazione (limitatamente ai mutui relativi ad opere finanziabili con gli stessi); ovviamente queste entrate, eventualmente anche insieme ad altre, possono costituire una quota dell'avanzo di amministrazione che l'amministrazione comunale può utilizzare al fine dell'estinzione anticipata di mutui. Fino al pagamento anticipato vale il piano di ammortamento già concordato, poiché non esistono disposizioni che prevedano ipotesi diverse o contrarie. Prestiti obbligazionari: è la novità più rilevante. E' ammesso esplicitamente l'utilizzo dei prestiti obbligazionari, sempre a condizione che l'operazione comporti una riduzione del valore finanziario delle passività complessive, al netto però del vantaggio fiscale di cui gli enti locali beneficiano sulla ritenuta degli interessi ex art. 2 D.lgs 239/96, così come modificato dalla L. 342/2000. La circolare del 1998 dà un'interpretazione innovativa e vantaggiosa per gli enti in merito alla possibilità di effettuare l'operazione: è specificato infatti che l'esercizio della facoltà è "un diritto potestativo" in capo agli enti locali. La banca non ha potere contrattuale perché tutelata dal limite del 25% indicato nella norma la quale, dispiega i suoi effetti sui contratti già in essere. Tale impostazione, peraltro, non è stata condivisa dall'ABI che ha espresso l'infondatezza di detto diritto attraverso un'apposita Circolare (2 novembre 1998). Un'ultima importante precisazione è stata poi introdotta relativamente al concetto di "estinzione anticipata": con tale locuzione si intende non solo l'azzeramento di un mutuo esistente bensì anche la riduzione dello stesso. L'opportunità concessa agli enti locali si basa sul criterio della convenienza economica delle operazioni, sfruttando migliori condizioni di mercato per l'accessione di nuovi mutui, mantenendo comunque l'eventuale contributo erariale concesso. L'obiettivo è evidentemente quello di ridurre il valore finanziario delle passività, ovvero di attuare politiche attive di gestione del debito. In tal caso, però, gli enti che sfrutteranno la norma, dovranno prestare molta attenzione alla dimostrazione della convenienza economico-finanziaria del rifinanziamento, espressa in termini di costo effettivo del debito. Circa il vincolo di destinazione, sancito anche dalla recente riforma costituzionale, in base al quale gli enti locali possono indebitarsi per finanziare solo le spese in conto capitale, va detto che nella sostanza l'ente locale non assume l'onere di un indebitamento, in quanto il capitale rinveniente dal nuovo mutuo viene utilizzato per estinguerne uno precedente. Va infine segnalato che l'art. 46.8 legge n.. 448/01 consente l'assunzione dei mutui non contratti nell'anno 1999 entro il 31.12.2003.

12.27 Personale dipendente da concessionari

In caso di trasferimento dei servizi di riscossione dei tributi e di tesoreria degli Enti locali i relativi dipendenti hanno il diritto di essere mantenuti in servizio dal nuovo concessionario purché iscritti da almeno due anni al relativo fondo di previdenza (Art. 52.61 legge n. 448/01)

12.28 Incompatibilità Amministratori

L'art. 52.62 legge n. 448/01 abroga il comma 82 dell'art. 145 della legge 388/00. In conseguenza viene reintrodotta la incompatibilità per i Sindaci, i Presidenti delle province ed i consiglieri comunali, provinciali e circoscrizionali a svolgere funzioni di amministrazione nelle società di capitali a partecipazione mista costituite per l'attuazione degli strumenti di programmazione negoziata.

12.29 Fondo nazionale progettazione opere pubbliche

L'art. 54 legge n. 448/01 ha istituito un Fondo nazionale per erogare contributi a Regioni ed Enti locali a sostegno della progettazione di opere pubbliche con una dotazione, per l'anno 2002, di 50 milioni di Euro.

12.30 Fondo infrastrutture locali

L'art. 55 legge n. 448/01 ha istituito un Fondo nazionale per la realizzazione di infrastrutture di interesse locale, con una dotazione, per l'anno 2002, di 50 milioni di Euro.

12.31 Fondo progettazione preliminare

L'art. 68 legge n. 448/01 destina una quota di 20 milioni di Euro per l'anno 2002 per gli interventi previsti dal Fondo per la progettazione preliminare di cui all'art. 4.5 della legge 144/99.

12.32 Fondo asili nido

L'art. 70 legge n. 448/01 ha istituito un fondo per le costruzioni e la gestione di asili nido, nonché dei micro nidi nei luoghi di lavoro. La dotazione del Fondo è fissata rispettivamente in 50 milioni di euro, 100 milioni di Euro e 150milioni di Euro negli anni 2002, 2003 e 2004.

12.33 Regime fiscale trasferimento immobili

L'art. 76 legge n. 448/01 ha disposto che l'imposta di registro all'1% e le imposte catastali e ipotecarie in misura fissa ex art. 33.3 legge 388/00 si applicano a condizione che l'utilizzazione edificatoria dell'area avvenga entro 5 anni dal trasferimento. Anche nel caso in cui l'acquirente non disponesse in precedenza di altro immobile compreso nello stesso piano urbanistico. ).

12.34 Lavori socialmente utili

I soggetti impegnati in lavori socialmente utili che abbiano maturato 12 mesi di permanenza in detti lavori nel periodo 01.01.1998/31.12.1999 possono essere incaricati di collaborare in progetti analoghi per una durata non superiore a 60 mesi (art. 6.2 D. l.vo 81/00).

12.35 Codice della strada e parcheggi

Restano in vigore le regole sull'utilizzo dei proventi delle sanzioni per la violazione del Codice della strada previste dall'art. 208 del D. L.vo 285/92. Va aggiunto che ai sensi dell'art. 18 del D. L.vo 472/99 il 10% dei proventi in questione deve essere destinato ad interventi per la sicurezza stradale, in particolare a tutela degli utenti deboli (pedoni, ciclisti, bambini, anziani e disabili). Va infine ricordato che, ai sensi dell'art. 7 del D. L.vo 285/92, i proventi a pagamento dei parcheggi sono destinati all'installazione, costruzione e gestione di parcheggi in superficie, sopraelevati e sotterranei, e al loro miglioramento e le somme eccedenti ad interventi per migliorare la mobilità. Vedasi anche D. l.vo 09/02.

12.36 Libri di testo

Il DPCM 04/07/00, n. 226 ha approvato il regolamento sulla fornitura gratuita o semigratuita dei libri di testo ai sensi dell'art. 27.1 legge 448/98 e art. 53, legge 488/99. Vedasi anche DPCM n. 320/99.

12.37 Passaggio di dipendenti per effetto di trasferimenti di attività

Nel caso di trasferimenti di attività svolte dalla PA ad altri soggetti pubblici o privati, il personale passa a tali soggetti alle condizioni previste dall'art. 2112 Codice Civile. (Si veda l'art. 31 D. L.vo 165/01).

12.38 Rilascio Passaporti

Il Ministero degli affari esteri può delegare per il rilascio ed il rinnovo dei passaporti, oltre che i questori, i Sindaci dei comuni di residenza dei richiedenti (Art. 4, legge 340/00

13. UNIONE DI COMUNI

L'Unione di comuni è la forma di collaborazione più avanzata per la gestione associata dei servizi e delle funzioni dei piccoli comuni. A differenza di quanto originariamente disposto dall'art. 26 della legge 142/90, ora, con l'art. 32 TU, questa forma associativa non è più preordinata alla fusione dei Comuni. Essa è anzi molto flessibile nel senso che un Comune o più comuni possono entrare a farne parte anche dopo la sua costituzione, così come uno o più comuni che ne fanno parte possono decidere di uscirne. Ampia è l'autonomia statutaria e regolamentare delle Unioni di comuni. Il citato art. 32 del TU si limita a disporre che: - il Presidente sia scelto tra i Sindaci dei comuni aderenti; - gli altri Organi siano formati da componenti delle Giunte e dei Consigli, garantendo la rappresentanza delle minoranze; - il numero dei componenti degli Organi non sia superiore al limite previsto per i comuni di dimensione pari alla popolazione complessiva dell'Unione. Circa le indennità agli amministratori, l'art. 82.1 del TU prevede l'erogazione della stessa ai componenti degli Organi esecutivi (Presidenti ed Assessori), ma non al Presidente del Consiglio dell'Unione. L'indennità spettante al Presidente ed agli Assessori dell'Unione è equiparata a quella prevista per un Comune avente popolazione pari alla popolazione dell'Unione, con il vincolo secondo il quale la spesa complessiva delle indennità di funzione attribuite agli Assessori dell'Unione non può superare quella determinata per gli Assessori del Comune di riferimento (Art. 7 DM 4/4/2000, n.119). Le indennità di funzione attribuite dal Comune e dall'Unione non sono tra loro cumulabili. L'interessato opta per la percezione di una delle due indennità, ovvero per la percezione del 50% di ciascuna (art. 82.5, TU). Ai componenti dei Consigli dell'Unione, se previsto dallo Statuto, è attribuito un gettone di presenza nella misura prevista per un Comune avente popolazione pari alla popolazione dell'Unione. L'Organo di revisione dell'Unione è formato da un solo componente (Art. 234.3, TU). Al regime della Tesoreria unica sono soggette le Unioni avente popolazione pari o superiore ai 10.000 abitanti (DPCM 28/10/99). La formazione delle Unioni è incentivata da contributi regionali (Art. 33, TU) e statali. I contributi statali sono quantificati annualmente con la legge finanziaria (Vedasi, per l'anno 2002, l'art. 27.4 della legge 448/01). La ripartizione dei fondi avviene sulla base di tre parametri: - numero di comuni aderenti; - numero di servizi esercitati in forma associata e relativa spesa; - popolazione dell'Unione. La spesa sostenuta viene certificata su apposito modello ministeriale (Vedasi DM 18/07/02).

ALLEGATI

Riteniamo utile allegare al presente documento alcuni schemi di provvedimenti inerenti la formazione del bilancio. Gli allegati sono riportati nelle pagine seguenti: Allegato a: Indirizzi sulla formazione degli strumenti programmatici 2003/2005 Allegato b: Approvazione del Piano esecutivo di gestione (PEG). Allegato c: Assegnazione dei mezzi finanziari. Piano delle risorse finanziarie e degli obiettivi (PRO)