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Il ruolo di governo dei Comuni nell'innovazione imprenditoriale dei servizi pubblici. |
| di Enrico Corali
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docente all'Università di Bergamo
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Credo che
i lettori di queste pagine conoscano ormai le linee generali, lungo le quali
si è evoluta la legislazione in materia di servizi pubblici locali.
Si tratta, come noto, di una storia centenaria, che vede il proprio inizio
con legge Giolitti del 1903 e l'ultimo nonché momentaneo epilogo
nell'articolo 35 della "Finanziaria 2002".
Oltre che centenaria, si tratta di una storia complessa e non sempre lineare,
soprattutto con riferimento alla produzione normativa di quest'ultimo decennio,
caratterizzata dalla presenza di nuovi soggetti investiti di potestà
legislative (in primis, Unione Europea e Regioni) e da una crescente legislazione
"settoriale", dettata dall'accentuazione delle specificità
tecnico-economiche afferenti a ciascun servizio, e tuttavia sempre più
difficile da coordinare con la rimanente normativa di carattere "generale".
Preso atto di ciò, il presente scritto non sarà quindi l'ennesimo
(ed inevitabilmente incompleto) tentativo di riassumere l'attuale disciplina
dei servizi pubblici locali in Italia.
Più semplicemente, cercheremo di richiamare l'attenzione su un paio
di concetti, ormai di dominio e pratica comune, le implicazioni dei quali
(tutt'altro che secondarie) non sono state tuttavia ancora pienamente esplicitate. |
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In linea generale,
oggi tutti sanno per esempio che, trascorso un determinato periodo transitorio,
l'erogazione all'utente finale dei cd. servizi a rilevanza industriale dovrà
essere messa in gara da parte degli enti locali.
Ma cosa significa mettere in gara un servizio a rilevanza industriale (o
a rilevanza imprenditoriale che dir si voglia, posto che ogni servizio industriale
è anche imprenditoriale, mentre non è vero il contrario)?
Quando cioè l'ente locale potrà dire di aver effettivamente
predisposto una procedura ad evidenza pubblica, finalizzata all'assegnazione
di un servizio a rilevanza imprenditoriale e/o industriale?
La domanda può sembrare banale, ma in realtà, così
non è.
Un servizio o, più in generale, una determinata attività,
non diventa imprenditoriale per il semplice fatto di essere astrattamente
definito come tale da parte di un elenco governativo (ricordiamo qui come
l'individuazione dei servizi a rilevanza industriale sia appunto demandata
dall'articolo 35 della legge 448/01 ad un successivo regolamento la cui
emanazione è dubbia e resa tale anche dai rilievi che la U. E. ha
avanzato sull'articolo stesso.).
L'erogazione di un servizio assume infatti una rilevanza imprenditoriale
solamente nel momento in cui, in concreto, vengono soddisfatte determinate
e imprescindibili condizioni.
Ed è quindi per tale ragione che le condizioni di assegnazione del
servizio, fissate dagli enti locali in sede di gara, diventano decisive
affinché un dato servizio pubblico possa dirsi, qui ed ora, erogato
in termini realmente imprenditoriali.
Innanzi tutto, si potrà parlare di assegnazione imprenditoriale laddove,
come peraltro già a suo tempo stabilito dalla legge 142/90, la tariffa
riscossa dall'utenza sia tale da assicurare l'equilibrio economico-finanziario
della gestione del servizio (investimenti e remunerazione del capitale compresi).
Un'erogazione imprenditoriale implica infatti la capacità del servizio
di reggersi economicamente sulla base dei proventi incassati dai destinatari
(clienti) del servizio medesimo, altrimenti non avrebbe alcun senso distinguere
fra servizi di rilevanza imprenditoriale e servizi privi di tale attributo
(qual è la differenza fra le due tipologie di servizi, se non appunto
la potenziale capacità dei primi di auto sostenersi economicamente
rispetto ai secondi).
Se così non fosse, se la tariffa non costituisse cioè il corrispettivo
del servizio, e la parte preponderante (se non integrale) degli introiti
non provenisse dall'utenza, bensì da contribuzioni e/o pagamenti
diretti da parte dell'ente locale, ben difficilmente potrebbe dirsi realizzato
un contesto imprenditoriale di erogazione di un servizio, configurando piuttosto
una "vecchia" fattispecie di appalto di servizio pubblico.
Fattispecie, quest'ultima, dove l'appaltatore è senz'altro imprenditore,
ma "il servizio" oggetto d'appalto non viene erogato in termini
imprenditoriali, essendo le prestazioni in cui esso si sostanzia fornite
agli utenti in modo del tutto sganciato dai costi effettivi di erogazione
(si pensi, p.e., ad un servizio di scuola bus, o ad una mensa scolastica
somministrati a condizioni "sociali").
L'aspetto tariffario costituisce quindi l'elemento centrale onde pervenire
ad una configurazione effettivamente imprenditoriale dell'erogazione del
servizio.
Se il servizio per essere imprenditoriale deve autofinanziarsi, questo non
significa tuttavia che i Comuni non possano in alcun modo intervenire per
mantenerne su livelli socialmente accettabili i costi, sovvenzionando per
esempio, tramite la fiscalità generale, alcune tipologie di prestazioni
(altrimenti troppo care, se offerte in base all'effettivo prezzo di costo)
ovvero accollandosi parte della tariffa applicata ad alcune tipologie di
utenze particolarmente disagiate.
Tali interventi dovranno, tuttavia, rappresentare un parte marginale e tendenzialmente
decrescente degli introiti di un servizio pubblico, se lo si vuole davvero
reso in termini industriali.
Da quanto sopra, discendono quindi alcune conseguenze di non poco conto
pratico.
Prima. Fermi restando i necessari livelli di sicurezza, qualità,
quantità degli investimenti programmati, ecc., le gare per l'assegnazione
concorrenziale dei servizi di rilevanza industriale dovranno essere aggiudicate
sulla base delle migliori condizioni economiche praticate all'utenza, e
non in base all'offerta economicamente più vantaggiosa per l'ente
locale (a meno che la gara non venga impostata sulla base del minor contributo
pubblico richiesto, per mantenere gli attuali standard e prezzi del servizio).
Seconda. Se, come detto, a parità di altre condizioni, la tariffa
deve essere quella più favorevole per l'utenza e, al tempo stesso,
tale tariffa deve assicurare l'equilibrio economico-finanziario della gestione
del servizio, allora non può non emergere come, per l'assegnazione
del servizio, si presentino favorite le imprese capaci di realizzare le
maggiori economie di scala.
Da qui, quindi, l'ineluttabile tendenza verso aggregazioni sempre più
stringenti fra i vari operatori oggi presenti nei vari settori.
Terza, e forse più importante. Erogare un servizio ha sempre un suo
costo, impossibile da eliminare. La questione rilevante è; "chi"
paga tale costo.
Se gli utenti di un dato servizio non pagano con la tariffa l'intero costo
della prestazione ricevuta, significa che la rimanente parte degli oneri,
o è a carico della collettività generale (ivi compresi coloro
i quali non fruiscono in alcun modo del servizio erogato sotto costo), oppure
è stata "caricata" sugli utenti di altri servizi.
L'erogazione in termini industriali di un servizio implica invece, come
più volte ripetuto, la tendenziale traslazione di tutti i costi delle
prestazioni erogate, esclusivamente sulla platea dei beneficiari delle prestazioni
medesime (ferme restando eventuali possibilità di trattamenti differenziati
e "compensazioni" tariffarie fra le varie categorie d'utenza dello
stesso servizio).
In termini prospettici, soprattutto con riferimento ad alcuni settori, si
pensi p.e. al servizio idrico integrato ovvero ai trasporti pubblici locali,
tale nuovo regime non potrà quindi che comportare un graduale innalzamento
degli attuali livelli tariffari.
Aumento, questo, che dovrebbe, tuttavia, essere parzialmente contenuto e
compensato dall'innesco di maggior concorrenza fra i vari fornitori presenti
nel mercato.
Affinché il nuovo regime di affidamento dei servizi pubblici possa
comportare un benefico complessivo per le comunità locali, ad ogni
eventuale aumento tariffario in determinati servizi dovrebbe parallelamente
corrispondere: o una riduzione della pressione fiscale complessiva, nella
parte in cui il prelievo fiscale sovvenzionava l'aliquota costo non coperta
dalla tariffa incassata dal fornitore; ovvero una diminuzione tariffaria
in altri servizi, i cui introiti sono sino ad oggi serviti per compensare
le perdite dei servizi non interamente coperti dal prezzo pagato dagli utenti.
L'erogazione in termini industriali dei servizi pubblici introduce, peraltro,
un cambiamento ancora più profondo sulla modalità di ridistribuzione
della ricchezza a livello locale.
Se la tariffa deve assicurare l'equilibrio economico-finanziario dei servizi
resi imprenditorialmente, senza sovvenzioni e/o compensazioni incrociate,
significa allora non solo che l'intero costo del servizio viene pagato esclusivamente
dagli utenti dello stesso, ma anche che gli utenti pagano il servizio in
modo strettamente proporzione alla quantità di servizio consumata.
In un contesto di erogazione imprenditoriale del servizio, chi più
consuma, più paga, laddove in un contesto di erogazione non imprenditoriale,
fuori cioè da un ambito di stretta relazione fra costi e tariffe,
una parte di costo del servizio grava sull'intera collettività, a
prescindere da qualsiasi proporzione rispetto ai consumi effettivi.
Ciò che si prospetta è un cambiamento tutt'altro che indifferente
per le collettività locali, sul quale andrebbe forse più attentamente
focalizzato il dibattito in corso.
Nei casi in cui un servizio sia stato sino ad oggi parzialmente sovvenzionato
dalla fiscalità generale, per rendere quanto più equo possibile
il passaggio di tutti i costi di tale servizio sulla tariffa pagata dagli
utenti, quali imposte dovranno per esempio essere prioritariamente ridotte
da parte degli enti locali?
Ripartire all'interno dei soli utenti di un determinato servizio, i costi
necessari per finanziare alcune prestazioni "sociali", è
più o meno equo che non finanziare tali costi sociali attraverso
il sistema classico del prelievo fiscale sulla collettività generale? |
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Perché
possa parlarsi di assegnazione a rilevanza imprenditoriale di un servizio,
non è tuttavia sufficiente che, nei termini appena sopra descritti,
la tariffa riscossa dall'utenza sia tale da assicurarne l'equilibrio economico
e finanziario di gestione.
Occorre realizzare un'altra condizione fondamentale. Ovverosia, occorre
che i rischi di gestione, tipici del servizio di rilevanza imprenditoriale,
gravino effettivamente sul soggetto che tale servizio eroga.
Se i rischi di gestione non fossero in capo a questi, se, in altre parole,
erogare un servizio non comportasse per il fornitore un rischio gestionale
d'impresa, legato per esempio alla possibile diminuzione della domanda da
parte dell'utenza, ancora una volta ci si troverebbe infatti fuori da un
contesto di erogazione imprenditoriale del servizio (e di nuovo assai prossimi
ad una fattispecie di appalto di pubblico servizio).
Perché il rischio di gestione sia correttamente allocato, la tariffa
dovrà dunque essere fissata in modo da assicurare l'equilibrio economico
e finanziario del servizio, ma tale determinazione dovrà avvenire
necessariamente ex ante rispetto al periodo di affidamento e valere per
tutta la sua durata.
Idem dicasi con riferimento alle eventuali modalità di adeguamento
delle tariffe, anch'esse da predeterminarsi ex ante e una tantum per tutta
la durata del servizio affidato.
Contrariamente alla prassi vigente, nessun adeguamento a posteriori della
tariffa, volto a consentire all'affidatario del servizio il recupero di
costi superiori a quelli previsti, ovvero il recupero di ricavi inferiori
a quelli pianificati, potrà quindi essere ammesso.
In un servizio erogato in termini imprenditoriali, tali rischi, e in particolare
quelli connessi all'andamento del mercato della domanda ovvero alla variazione
dei costi di operativi e di gestione, devono infatti essere per necessità
assunti dal soggetto erogatore del servizio stesso.
La tariffa deve in altre parole essere programmata in modo da coprire i
costi del servizio per tutta la sua durata, garantendo altresì al
gestore una giusta remunerazione dei capitali investiti.
Così programmata e accettata dal gestore, tale tariffa non potrà
tuttavia essere più modificata, se non in casi eccezionali e preventivamente
stabiliti.
Fuori da tali ipotesi, il rischio che, per qualsiasi ragione, la tariffa
non copra più le spese necessarie per mantenere gli standard di servizio
concordati, deve essere a carico del fornitore.
Se così non fosse, oltre a non configurare un'erogazione in termini
industriali di un servizio, verrebbero peraltro maggiormente sovvenzionate
(con denaro pubblico) le gestioni paradossalmente più inefficienti
e dispersive. |
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Un altro punto
ormai fermo, riguarda la ridefinizione dei ruoli afferenti ai vari soggetti
coinvolti nell'erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza industriale.
Come noto, il nuovo regime di assegnazione di tali servizi ha introdotto
la netta separazione fra: compiti di regolazione e controllo, spettanti
in via esclusiva agli enti locali, e compiti di gestione ed erogazione del
servizio, di competenza parimenti esclusiva delle varie società di
capitali (pubbliche, private o miste), in reciproca e paritetica competizione
nei singoli settori.
A ciascuno il suo mestiere. Alle imprese i compiti di efficienza; ai Comuni
l'ufficio di vigilare ed eventualmente temperare la stretta logica mercantile
dei providers, laddove meri calcoli di funzionalità economica dovessero
rendere socialmente inaccettabili i costi di talune prestazioni.
Si tratta tuttavia, anche in questo caso, di comprendere con attenzione
gli effetti pratici non indifferenti, derivanti dalla citata separazione
fra funzioni di programmazione e controllo e compiti operativi e di gestione.
Ciò, soprattutto, con riferimento al ruolo degli enti locali, nelle
eventuali vesti di proprietari o soci di minoranza delle imprese impegnate
nell'erogazione dei servizi in oggetto.
Tale separazione esplicita infatti l'obbligo per ente locale di ottenere
i necessari livelli di socialità dei singoli servizi, esclusivamente
tramite la propria funzione pubblica di regolatore, e non invece (come spesso
ancor oggi accade) "piegando" impropriamente le varie imprese
partecipate, verso il perseguimento di finalità pubbliche potenzialmente
confliggenti con l'efficienza di tali organismi produttivi.
L'impossibilità per i soci, chiunque essi siano (pubblici ovvero
privati), di pregiudicare l'integrità dell'organismo produttivo cui
hanno dato vita, rappresenta infatti l'essenza stessa del moderno capitalismo
di mercato, per la sopravvivenza e lo sviluppo del quale, l'interesse alla
valorizzazione del capitale impiegato a fini produttivi ed alla moltiplicazione
della ricchezza viene concepito quale interesse supremo, indisponibile da
parte degli stessi detentori di singole quote di capitale.
Questo non significa che ciascun socio non abbia un proprio interesse nella
società.
È infatti ormai unanimemente riconosciuto come il diritto di voto
nell'assemblea di una società di capitali (soprattutto se Spa) sia
un diritto soggettivo, attribuito al socio nel suo interesse, e quindi per
il perseguimento dei suoi interessi particolari.
Nel suo dispiegarsi, tale libertà di voto, trova tuttavia dei limiti
invalicabili ed intrinseci alla natura stessa della società di capitali,
il cui schema causale tipico non può che essere preordinato, o alla
massimizzazione dell'efficienza produttiva dell'impresa, o alla massimizzazione
del profitto ovvero alla massimizzazione degli utili.
In un contesto che si vuole industriale di erogazione dei servizi, al pari
di qualsiasi altro socio, l'ente pubblico detentore della maggioranza del
capitale potrà dunque, nel perseguire gli interessi di cui è
portatore, sacrificare momentaneamente la distribuzione dei dividendi, ma
non mai in modo tale da escludere aprioristicamente ogni distribuzione di
utili fra i soci.
Allo stesso modo, rientrerà fra i poteri della maggioranza pubblica
quello di adottare una politica che influisca sulla misura dello stesso
utile da realizzare, ma non mai in modo tale da costringere la società
ad una diuturna politica di bilancio in pareggio che escluda scientemente
- imponendo ad esempio la costante vendita a prezzo di costo - ogni possibilità
di realizzare utili di bilancio, o più in generale, l'adozione di
criteri lucrativi di gestione. |
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