1. Riepilogo delle novita' costituzionali , riguardanti soprattutto l'art. 119
A costo di apparire ripetitivi nel panorama ormai affollato della pubblicistica dedicata al tema, conviene fare ancora una volta il punto della situazione in materia di legge costituzionale 3/2001, riguardante gli Enti locali e, in particolare, i Comuni. Il nuovo contesto costituzionale e istituzionale si potrebbe sintetizzare come segue:

1. i livelli di governo esistenti passeranno da 4 a 5, poiché è prevista la costituzione della Città Metropolitana;
2. tutti e cinque i livelli, Stato incluso, godranno di pari dignità costituzionale: lo Stato sarà solo un primus inter pares;
3. solo le Regioni e lo Stato potranno legiferare nel vero senso della parola, vuoi con potestà esclusiva, vuoi con potestà concorrente;
4. la Regione godrà di potere legiferante e normativo in materie di rilievo per i Comuni, per esempio (per rimanere agli argomenti principali, ai quali dedicheremo sviluppi di questo stesso scritto), la materia dei tributi e quella dei bilanci;
5. in base al principio di sussidiarietà i Comuni diverranno i titolari unici delle funzioni amministrative, a meno che vi siano ragioni valide per sottrargliele (esempio: la loro scarsa operatività e/o troppo ridotta dimensione, nel qual caso la stessa Costituzione invoca la gestione associata dei servizi;
6. gli atti dei Comuni e delle Province non sono più soggetti a controlli preventivi esterni di legittimità e di merito. In tale contesto, per quanto riguarda la finanza, la legge in parola fissa innanzitutto , e definitivamente, il principio-cardine secondo il quale gli Enti decentrati non possono contrarre debiti se non per spese di investimento.

Una volta collocati tali paletti, viene sancita una definitiva catalogazione dei 4 tipi di risorse di cui si alimenteranno d'ora innanzi i bilanci degli Enti sub-centrali:

• a) tributi ed entrate proprie (che, si dice "devono essere in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario";
• b) compartecipazione al gettito dei tributi erariali ("riferibili al loro territorio");
• c) risorse eventualmente tratte dal Fondo perequativo;
• d) risorse eventualmente rinvenienti dalle provvidenze speciali istituite per scopi particolari ("promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, ecc.").

Numerosi sono i quesiti che si pongono già attorno a queste scarne enunciazioni.

Ad esempio:

• per quanto riguarda i nuovi tributi , a quali condizioni possono Comuni e Province istituirli, posto che non dispongono di potestà legislativa? Dovrà essere la Regione a spianare la strada, o Regione e Stato insieme ? E quali nuove basi imponibili sarà consentito di individuare per soddisfare tale necessità?
• circa le compartecipazioni ai tributi erariali, ci si chiede se esse davvero debbano essere limitate al gettito, come si evince dal testo costituzionale, ovvero se potranno prendere la forma della condivisione delle aliquote, come accade ora con le sovrimposte ("addizionali") all'IRPEF;
• c'è poi da domandarsi come si stabilirà il riferimento al "territorio" per certi tributi a base imponibile difficilmente localizzabile;
• ancora: di fortissimo rilievo sono i quesiti che sorgono circa la perequazione, che sarà - viene precisato - posta a carico dello Stato (non si parla di Regioni, anche se , a nostro avviso, è possibile una utile sinergia tra i due livelli di governo in tale materia). Due in particolare le questioni aperte: la mancanza di riferimenti al parametro dei fabbisogni (viene menzionato solo quello della capacità fiscale) e la problematicità del riferimento ai beneficiari (chiamati "territori"), che - se interpretato alla lettera - rischia di danneggiare quegli Enti locali meno dotati che hanno la sfortuna di far parte di "territori" ricchi (e dunque non destinatari di risorse perequative);
• circa la quarta fonte di finanziamento, cioè le risorse date per scopi particolari, è degna di menzione la scomparsa della menzione esplicita del Mezzogiorno come destinatario unico ; § a monte di tutte queste problematiche relative alle entrate, sta il problema dell'impatto finanziario (e delle sue forme di copertura, non menzionate nel testo costituzionale) della norma (art.117) che demanda allo Stato la possibilità di stabilire livelli essenziali di servizi collegati ai diritti civili e sociali fondamentali.

2. La finanza del "mondo decentrato" nel nuovo contesto: indifferenza, conflitto o cooperazione?
Definito il nuovo quadro generale di riferimento, è forse utile affrontare il tema delicato del rapporto che in esso si vengono ad instaurare tra Enti locali e Regioni . Tale rapporto è passibile di due declinazioni: quella collettiva, che vede come attori la totalità delle Regioni (quantomeno quelle a statuto ordinario) e la totalità degli Enti ; e quella individuale, imperniata sul colloquio quotidiano tra Enti locali e propria Regione di riferimento. Ma in entrambi i casi conviene ricordare che -stante la ricordata equi-ordinazione delle 5 componenti della Repubblica- d'ora innanzi non si potrà più parlare di Regione come Ente (o livello di governo) "sovra-ordinato" a Comuni e Province (e, domani, Città metropolitane). Questa novità è forse determinante per una impostazione su basi più solide (perchè imperniata sul modello cooperativo anziché su quello gerarchico-imperativo) di qualsiasi azione congiunta Regione/Enti locali.

Nella sua versione collettiva, il rapporto Regioni-Enti locali prenderà corpo soprattutto nelle varie sedi istituzionali (Conferenze di vario tipo; Alta Commissione per la realizzazione del federalismo, nonchè , nel prossimo futuro, la Camera delle Autonomie…..) in cui le due "potenze" dovranno sedere fianco a fianco per contribuire congiuntamente alla migliore definizione delle normative e delle politiche interessanti l'universo decentrato vis a vis quello centrale . Saranno certamente definite in tali sedi le questioni più rilevanti di interesse comune, alcune delle quali sollevate nella prima parte di questo scritto ( intervento legislativo della Regione per nuovi tributi comunali; coordinamento bilanci e finanza pubblica ; perequazione per "territori"; e così via).

Il rapporto Regioni-Enti locali entra in pieno nel problema del coordinamento della finanza pubblica , in cui Stato e Regioni dispongono di legislazione concorrente. La Corte dei Conti, nella sua ultima relazione sui bilanci di Comuni e Province, identifica i seguenti aspetti rilevanti nel problema del coordinamento della finanza pubblica , che chiamano in causa i diversi livelli di governo:

• i) il Patto di stabilita';
• ii) il sistema tributario e la sua incidenza complessiva sulle basi imponibili;
• iii) lo stesso sistema tributario , con riguardo non tanto alla sua incidenza, quanto alla sua complessita' e diversificazione sul territorio,

e giustamente afferma (pag. 28) essere opportuno che "le problematiche connesse al coordinamento della finanza pubblica …vengano affrontate in sede concertata piuttosto che con decisioni unilaterali".

Quella del coordinamento dei bilanci e della finanza pubblica rimane dunque la questione di maggior pregnanza che dovrà essere risolta in via preliminare a livello nazionale e concertato proprio perché la normativa unitaria possa evitare la babele istituzionale. Sembra ormai pacificamente accettato che la "concorrenza" della legislazione in materia si traduca in una legislazione statale che si occupa del coordinamento della finanza statale e regionale, e in una contemporanea legislazione regionale dedicata al coordinamento della finanza regionale con quella degli Enti locali.

Recependo un tale orientamento, le Associazioni nazionali degli Enti locali (ANCI, UPI, UNCEM) si attendono che le Regioni, nel redigere i loro nuovi statuti , definiscano specifiche sedi di raccordo tra Regione ed Enti locali, a carattere permanente ed a competenza generale "dotate di poteri effettivi ed autorevoli". Ed auspicano che venga costruito in ogni Regione un modello integrato di finanza locale e di finanza regionale. "Le norme - si dice - dovranno riconoscere la piena autonomia degli Enti locali nell'esercizio delle funzioni conferite, nonchè la certezza di risorse organizzative, strumentali, finanziarie e di personale stabilmente garantite nel tempo.

Contestualmente occorre che l'effettivita' della copertura finanziaria sia assicurata attraverso forme di partecipazione degli Enti locali al gettito regionale di quote di imposte…"

Quella dell'individuare un modo congruo e soddisfacente di finanziamento di funzioni conferite e/o devolute da un livello di governo ad un altro costituisce un passaggio sempre complicato nell'esperienza europea . Di norma prevale la cautela , che consiste - una volta identificati i costi "effettivi" (vedi Spagna) delle funzioni trasferite - nel ripianarli inizialmente sotto forma di trasferimenti , e solo successivamente di entrate tributarie di varia configurazione. In Italia si è seguita finora questa strada, con "impegno" a trasformare quanto prima i trasferimenti "Bassanini" in quote di IRPEF. In Francia, in occasione del massiccio decentramento delle funzioni statali a Dipartimenti e Regioni (1982-84) , si "saltò" la prima fase e si ridefinirono immediatamente le competenze tributarie degli Enti coinvolti. Anche nella devolution inglese , soprattutto nel caso scozzese, si prevede un rafforzamento immediato dei poteri tributari delle 3 Regioni protagoniste come compenso per il decentramento di funzioni. Sono evidenti e noti i pro e i contro delle due soluzioni (trasferimenti di risorse dal bilancio dell'Ente che devolve funzioni, ovvero maggiori poteri o "diritti" tributari diretti): a meno di definizioni politiche forti, il metodo dei trasferimenti dal bilancio non garantisce quasi mai la copertura dei costi delle funzioni trasferite negli anni successivi al primo, specie in presenza di inflazione ; il metodo della devoluzione di tributi specifici o di quote fisse di tributi centrali (o regionali, come nel caso qui esaminato) consente invece di rapportare più fedelmente il gettito di questi ai costi delle funzioni decentrate, magari (ove consentito dal regime di federalismo fiscale vigente) in piena autonomia di aliquota e/o di base imponibile. I "contro" stanno nel rischio che le basi imponibili che sottostanno ai tributi devoluti in contropartita alle nuove spese siano statiche o addirittura regressive nel tempo, di contro a costi quasi invariabilmente crescenti: non sono tuttavia rinvenibili molti casi di questo genere nella casistica contemporanea.

Attualmente il problema non ha acquisito in Italia , al di là delle buone intenzioni delle cd. "Bassanini", le dimensioni della deconcentration francese e meno che mai la corporeità del federalismo tedesco . Gli ammontari di risorse che fluiscono dalle Regioni agli Enti territoriali, che finanziano sia le funzioni trasferite dalla Regione , sia le altre leggi regionali coinvolgenti sussidi indeterminati agli Enti locali, sono una quota modesta dei bilanci regionali e quindi ancora gestibili nella forma di trasferimenti.

La questione diventa di scottante attualità in questa fase di transizione dal 'blando decentramento amministrativo delle "Bassanini" a, forse, una vera e propria situazione di federalismo istituzionale e fiscale attraverso la "devoluzione" attualmente in cantiere. In alcune realtà istituzionali (Emilia, Lombardia, Veneto, Piemonte, Toscana) un certo fermento c'è già da qualche tempo. Significative "dichiarazioni di intenti" si erano riscontrate per esempio nella Regione Lombardia nei DPEFR 2002-2004 (a referendum non ancora effettuato); oggi disponiamo di quelle , ben più strutturate e significative, del DPEFR 2003-2005, espresse in particolare dai paragrafi "La Regione come governo della fiscalità territoriale" e "Coordinamento tra finanza regionale e locale" . Non solo, cioè si propone un aiuto concreto ai Comuni e alle Province lombardi in materia di gestione dei tributi, facendo perno sul principio della sussidiarietà e nell'ottica (condivisibile) della minimizzazione dei costi - collettivo e individuale - di riscossione dei tributi decentrati; ma (quel che più conta), si ipotizza la "devoluzione" di cespiti tributari regionali agli Enti locali come contropartita della parallela "devoluzione" di funzioni regionali che avranno luogo prossimamente anche in applicazione della riforma costituzionale.

La prospettiva appare senz'altro interessante sia dal punto di vista teoretico che applicativo , e dovrebbe diventare - a nostro modesto avviso - leit motiv della "campagna" di rivendicazioni avanzate da tutte le Regioni per il 2003 in sede di Alta Commissione per la realizzazione del federalismo, prevista dalla Legge Finanziaria. Non ci si nascondono le difficoltà tecniche di una soluzione così avanzata: dovrà naturalmente essere fatta una disamina accurata non solo della compagine attuale dei tributi regionali e delle stesse compartecipazioni regionali a tributi statali , ma anche di tributi potenzialmente suscettibili di essere attivati nel prossimo futuro a livello regionale (trascuriamo per il momento quelli di iniziativa locale che necessiteranno della competenza legislativa della Regione per essere attivati nel concreto); si dovrà quantificare il volume di risorse attualmente adibite alle funzioni trasferite a tutto il 2003 o trasferende dal 2004 ( anno dal quale le prime Regioni potrebbero chiedere agli Enti di far partire l'esperimento) e individuare i cespiti tributari adeguati a finanziare le spese coinvolte. Ovviamente andrebbero inserite apposite clausole di salvaguardia , più o meno del tipo di quelle adottate nel d.lvo 56/2000 a salvaguardia dei bilanci regionali contro i rischi di evoluzioni impreviste della spesa o dei gettiti dei tributi statali coinvolti. ), e così via.

Chi scrive ritiene le proposte provenienti dai DPEFR di alcune Regioni, rappresentino una scommessa ad alta vincita potenziale, dove la vincita è data dall'irrobustimento dei principi di sussidiarietà, di democrazia e di efficienza amministrativa. .